산하온환경연구소

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     해양환경 보호 측면에서 본 독도문제
     산하온 (2014-08-19 오후 12:14:35)   Hit : 1685   Vote : 556

 

1. 서언

1960년대 이전까지는 국제사회에서 해양오염이 별 문제가 되지 않았으나, 1960년대에 이르러 대규모 해양사고와 폐기물 대량투기가 빈번해지고 연안 오폐수의 해양 유입이 늘어남에 따라 해양환경과 해양생태계의 피해가 속출하게 되었다. 이에 인해 해양오염이 국제사회의 중요한 이슈로 등장하게 되었고, 해양환경을 보호하기 위한 여러 가지 법 제도와 국제협력 방안이 마련되고 있다.

독도는 우리나라와 북한, 일본, 러시아가 인접해 있는 반폐쇄해에 위치하고 있어서 해양오염이 발생하는 경우 주변 해역이 쉽게 영향을 받도록 되어 있다. 동해는 평균수심이 깊고(1,684km) 해류의 이동이 원만하게 이루어지기 때문에 서해나 남해에 비해 오염도가 낮은 편이지만 해양의 특성상 일단 오염이 되면 쉽게 회복하기 어렵고 해양환경과 해양생태계에 미치는 피해도 크게 된다. 따라서 독도의 해양환경을 적극 보호하고 인근 해역에서의 오염행위를 규제해야 할 필요성이 제기되고 있다.

환경부는 지난 8월 12일 독도와 울릉도 및 인근 해상을 국립공원으로 지정하기로 결정하였다. 전체 면적 300km2에 이르는 이 지역의 명칭은 "울릉도국립공원"으로, 독도와 울릉도 및 그 인근 해역의 뛰어난 자연경관과 독특한 자연생태계를 보호하고 지속 가능한 이용을 도모하기 위한 목적에서 지정되었다.

환경부의 독도 국립공원 지정은 독도의 해양환경 보호를 강화하는 동시에 독도에 대한 우리나라의 실효적 지배를 재확인하는 상징적인 의미를 가지고 있다는 점에서 중요한 의의를 지니고 있다. 그러나 현실적으로 볼 때 현재 독도에 수비대가 상주하고 있어서 생활폐기물이 발생할 가능성이 있고 울릉도로부터 독도 주변의 해상관광이 실시되는 등 관광객이 점증하고 있어서 앞으로 독도관광이 활성화되는 경우 독도 및 주변해역의 환경이 오염될 소지가 많기 때문에 오염행위를 실질적으로 규제하는 보다 현실적인 조치가 요구되고 있다. 본고에서는 독도의 해양환경을 보호할 수 있는 국제 및 국내 법 제도를 중심으로 독도의 해양환경 보호 측면에서의 지위를 살펴보고자 한다.


2. 독도의 자연환경 및 생태계 현황

독도는 우리나라의 최동단인 울릉도 남동쪽 80km 해상에 위치하고 있으며, 행정구역상으로는 경북 울릉군 울릉읍 독도리 산 1∼37번지에 속하고 면적 0.186㎢인 작은 섬이다. 동도·서도 및 그 주변 36개의 바위섬으로 이루어진 화산도로서, 동·서도 사이는 폭 110∼160m, 길이 330m에 달한다.

한류와 난류가 교차하여 풍부한 해양생물자원이 있으며, 바다제비, 슴새, 괭이갈매기 등 23종의 해조류가 서식하여 지난 1982년 11월 이들 독도해조류 번식지를 문화재보호법에 따라 천연기념물 제336호로 지정한 바 있다. 식물종은 69종 6변종으로 매우 적은 편이며 소나무과에 속하는 곰솔 등 3종의 수목이 서식하고 있는데, 독도의 독특한 생태계를 보호하기 위하여 독도 등 생태계보전지역에 관한 특별법이 제정되어 이들 생태계를 보호하고 있다.

현재 독도에는 독도경비대가 상주하고 있으며, 경비대의 숙소와 간이선착장 등이 마련되어 있다.


3. 국제법에 의한 독도의 해양환경 보호

1960년대부터 빈번하게 발생한 대규모 해양사고는 국제사회로 하여금 해양을 보호하기 위한 해양환경보호제도의 필요성을 깨우치는 역할을 하였고, 그로부터 많은 법제도가 논의되기 시작하였다.

1) 1972년 스톡홀름선언(Stockholm Declaration)

1972년 스톡홀름에서 열린 유엔 인간환경회의에서 채택된 스톡홀름선언에 포함된 26개 기본원칙 중 제 7호는 각 국가의 일반적인 해양환경 보호의무를 규정하고 있다.

기본원칙 제 7호는 각 국가가 인간의 건강과 생물자원 및 해양생물에 피해를 주고 쾌적함을 해치거나 또는 합법적인 해양이용을 방해하는 물질에 의한 해양오염을 예방하기 위해 가능한 모든 단계의 조치를 취할 것을 요구하고 있다. 이 원칙은 법적 구속력은 없지만 환경법의 기본골격과 방향을 제시하는 의미를 가지고 있으며, 각 국가의 해양환경 보호의무를 인정함으로써 해양환경보호제도의 발전에 많은 영향을 미쳤다.

2) 리우 선언(Rio Declaration) - Agenda 21

1992년 리우 유엔환경개발회의에서는 환경을 훼손시키지 않는 범위 내에서 지속 가능한 개발을 실현해야 한다는 이념 하에 그 실천적 과제로서 Agenda 21을 채택하였다. Agenda 21은 제 17장에서 폐쇄해, 반폐쇄해 및 연안을 포함한 전 해양의 보호와 해양생물자원의 보호, 합리적 이용 및 지속적 개발을 강조하고 있으며, 특히 연안국의 해양환경보호를 계속적으로 강화할 것을 요구하고 있다. 이에 따르면 해양환경 악화는 육상의 광범위한 활동과 해상운송, 해상활동, 폐기물 투기 등으로부터 발생하고 있으며, 사후적 해결보다 사전적 예방조치를 통해 해양환경오염을 방지해야 한다고 지적하는 동시에 각 국가가 해양오염의 예방, 감소, 통제를 위해 노력하도록 규정하고 있다. 뒤이어 1995년 UNEP의 워싱턴회의에서 채택한 실천계획에서도 연안국의 해양환경 보호의무를 강조하고 있다.

Agenda 21이나 워싱턴회의의 실천계획 역시 법적 구속력은 없으나 환경문제에 대한 범세계적인 대응체제를 구축하고 지구환경보존의 기본적인 틀을 제시했다는 점에 중요한 의의가 있다.

3) 1982년 해양법 협약(1982 LOS Convention)

1982년 해양법 협약은 192조-237조에서 해양환경의 보호와 보존에 관하여 규정하는 한편, 영해나 해협, 경제수역 관련조항에도 단편적인 규정을 두고 있다.

1982년 해양법협약은 각 국가에 대해 해양환경을 보호하고 보존할 의무를 부과한다(제192조). 이러한 해양환경 보호의무를 이행하기 위해서 각 국가는 해양환경오염을 예방, 감소, 통제하기 위해 필요한 모든 조치를 취해야 하며(제193조), 해양환경오염을 예방, 감소, 통제하기 위한 조치를 취함에 있어 손해 또는 위험을 다른 지역으로 이전시키거나 오염의 유형을 변형시키지 않도록 할 의무를 부담한다(제195조).

각 국가는 해양환경에 대한 피해를 관련 국제기구에 통보하는 한편 인접국가들과 해양오염에 관한 정보 및 자료를 교환하며(제198조-제200조), 해양사고의 영향을 최소화하기 위해 개도국에 필요한 원조를 하도록 규정(제202조)하고 있다. 이것은 기술적, 재정적으로 해양환경을 보호할 능력이 부족한 개도국을 적절히 지원하여 해양환경을 효율적으로 보호하기 위한 것이다.

해양법협약은 모든 종류의 해양오염원을 포괄적으로 규제하고 있으며, 각 오염원을 육상오염원으로부터의 오염, 국가관할권에 속하는 해저활동에 의한 오염, 심해저 활동으로부터의 해양오염, 폐기물 투하에 의한 오염, 선박으로부터의 오염, 대기로부터 또는 대기를 통한 오염 등 6개 오염원으로 분류하고 이를 규제하는 법규를 명시하는 동시에 각 국가의 해양환경오염을 예방, 감소, 통제하기 위해 국내법을 제정하고 필요한 조치를 취하도록 의무를 부과하고 있다(제207조-제222조).

이상과 같은 해양법협약의 규정은 모두 독도의 해양환경보호와 관련하여 준수되어야 하며, 우리나라 역시 다른 나라와 마찬가지로 해양환경보호의무를 부담해야 하고 독도에 대한 해양환경보호도 같은 차원에서 이루어져야 할 것이다.

4) 국제법과 독도의 해양환경보호

위에서 본 일련의 환경관련선언들과 국제법은 연안국의 해양환경 보호의무를 강조하고 있으며, 이에 따라 우리나라는 연안국으로서 독도에 대한 해양환경 보호의무를 부담하게 된다. 특히 1982년 해양법 협약은 각 국가가 해양오염을 예방, 감소, 통제하기 위해 필요한 모든 조치를 취하도록 요구하고 있으므로 우리나라는 독도 인근 해역이 오염되지 않도록 필요한 조치를 취해야 하며, 특히 오염이 발생한 후에 사후적인 조치를 하기보다는 오염이 발생하지 않도록 미리 사전적 예방을 함으로써 독도의 해양환경을 보호해야 할 것이다.


4. 국내법상 독도의 법적 지위

1) 문화재보호법상 지위

독도는 1982년 11월 문화재보호법상의 천연보호구역으로 지정되어 법률상 보호, 관리를 받도록 되어 있다(제8조). 이는 바다제비, 슴새, 괭이갈매기 등 독도에 서식하는 해조류를 보호하기 위한 것이다. 문화재보호법 규정에 따라 독도 내에서 동물·식물·광물을 포획·채취하거나 이를 그 구역 밖으로 반출하는 행위는 금지되고 있으며(문화재보호법 제20조 3항), 비상시 보호조치(71조) 등 특별한 관리 및 보호를 받고 있다.

2) 독도등생태계보전지역에관한특별법상 지위

독도는 2000년 9월 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법에 따라 특정도서로 지정되었으며, 이에 따라 독도 내의 다양한 자연생태계·지형 또는 지질 등을 비롯한 자연환경이 보호를 받도록 되어 있다. 여기에서 특정도서란 사람이 거주하지 아니하거나 극히 제한된 지역에만 거주하는 섬으로서 자연생태계·지형·지질·자연환경이 우수한 도서지역으로, 환경부장관이 지정하여 고시하는 도서를 말한다(제2조).

환경부에서는 생물다양성이 풍부하거나 멸종위기 야생동식물이 서식하는 지역을 생태보전지역으로 지정하여 관리하고 있으며, 특히 도서지역 중 자연환경이 우수하고 희귀동식물이 서식하고 있는 무인도서를 특정도서로 지정하여 특별한 관리를 하고 있는데 여기에 독도가 포함된 것이다.

독도등생태계보전지역에관한특별법은 제3조에서 "독도 등 대한민국의 주권이 미치는 특정도서의 자연생태계 등의 보호에 관한 사항에 대하여 적용한다."고 규정함으로써 독도에 대한 우리나라의 주권을 확실하게 명시하고 있다.

환경부장관은 독도 등 특정도서의 자연생태계 보전을 위하여 10년마다 자연생태계보전기본계획을 수립하고 이를 실시하며(제6조), 특정도서에 서식하거나 도래하는 야생동·식물 또는 특정도서 안에 존재하는 자연적 생성물을 그 섬 밖으로 반출하는 행위, 또는 특정도서 안으로 생태계 위해 외래동·식물을 반입하는 행위를 금지한다(제8조). 이를 위반한 경우 5년 이하의 징역 또는 3천만원이하의 벌금에 처하도록 되어 있다(제14조). 필요한 경우 특정도서의 보호·육성 또는 훼손된 자연생태계 등의 회복을 위하여 특정도서의 전부 또는 일부지역을 지정하여 일정한 기간동안 그 지역에의 출입을 제한하거나 금지할 수 있다(제10조).

3) 해양오염방지법

독도는 해류의 흐름이 원활하고 오염도가 낮은 동해에 위치하고 있기 때문에 해양오염의 영향을 적게 받고 있다. 우리나라 해양오염의 주된 원인이 되는 해상유류 오염사고나 폐기물 투기, 연안오폐수 유입으로부터도 비교적 자유롭고 적조도 거의 발생하지 않는 편이다. 그러나 독도 주변의 해양수질, 해양생태계, 해양자원 등을 계속적으로 보호하고 관리하여 해양오염이 발생하지 않도록 미리 예방할 필요가 있다.

독도 주변 해역의 해양오염 규제와 관련이 있는 현행 국내법으로는 해양오염방지법이 있다. 해양오염방지법은 해양에 배출되는 기름과 유해액체물질, 폐기물 등을 규제하고 해양의 오염물질을 제거하여 해양환경을 보전하는 것을 그 목적으로 하고 있는데, 해역별로 해양환경정보망을 구축하여 해양오염도를 정기적으로 측정하고, 오염물질의 배출을 총량으로 규제하며, 오염물질 유입방지시설의 설치, 폐기물의 수거·처리 및 퇴적오염물질의 준설 등 해양환경개선조치를 취하는 동시에 선박과 해양시설에서 나오는 기름·유해액체물질 또는 폐기물의 배출을 규제(제16조-제23조)하는 것 등을 내용으로 하고 있다.

해양수산부는 선박 및 해양시설의 오염물질 배출 규제에 주안점을 두고 있는 기존의 해양오염방지법을 개정하여 해양환경 보전을 위한 종합적인 법체계로 전환하고 제도적인 개선책을 포함하는 새로운 "해양환경관리법"을 제정하기 위해 지난 4월 26일 입법예고를 한 바 있다. 이에 따르면 오염원인자 책임원칙(polluter pays principle)과 사전예방원칙(precautionary principle) 등을 기본적인 해양환경정책의 일환으로 도입하고 폐기물 해양투기 규제를 강화하며, 오염 총량 관리제를 도입하도록 되어 있다. 앞으로 해양오염방지법이 개정되는 경우 독도 주변 해역의 해양오염을 보다 효율적으로 예방하고 관리할 수 있을 것으로 보인다.

5. 국립공원 지정을 통해 본 독도의 지위

위에서 말한 바와 같이 환경부는 오는 2004년 독도와 울릉도, 그리고 주변 해역을 묶어 울릉도 국립공원으로 지정하기로 결정하였다. 국립공원은 우리나라의 대표적인 자연생태계나 자연경관 중에서 환경부장관이 지정을 하고 있으며, 이를 합리적으로 이용, 보전하기 위해 주민들의 토지 이용을 제한하고 탐방객을 위한 여러 가지 시설을 마련하고 있다. 그러나 독도의 특성상 국립공원으로 지정되는 경우에도 이러한 시설은 설치되지 않으며 탐방객들의 출입도 금지된다. 다만 환경부에서는 독도와 울릉도의 다양한 관광자원을 개발할 계획이며, 현재 부정기적으로 이루어지고 있는 해상관광도 더욱 활성화될 전망이기 때문에 이에 따르는 환경오염이 우려되고 있다.

독도의 자연경관이나 자연생태계에 대한 보호는 문화재보호법이나 독도등생태계보전지역에관한특별법에 의해 이미 이루어지고 있고, 국립공원으로 지정되는 경우에 독도 주변의 해양생태계와 해양자원에 대한 보호가 새로이 추가됨으로써 독도의 육지 및 해상 생태계가 포괄적인 보호 및 관리의 대상이 될 수 있게 되었다.

그러나 이러한 생태적 가치의 보호보다 더욱 중요한 것은 국립공원 지정이 갖는 상징적인 의미이다. 독도를 둘러싸고 일본과 영유권 분쟁이 계속되고 있는 현실에서 국립공원 지정을 통해 우리의 영유권 주장을 국제사회에 널리 알리고 우리의 실효적 점유를 확인하는 효과를 가져올 수 있게 된 것이다. 환경부는 독도에 대한 영유권 주장을 포기하지 않고 있는 일본과의 마찰가능성을 염두에 두고 외교부와의 협의를 거쳐 독도의 국립공원 지정을 결정하였으며, 일본의 즉각적인 반론에도 불구하고 이를 실시해 나갈 것으로 알려지고 있다. 앞으로 일본측의 반대는 더욱 거세어질 것으로 보이며 이에 대한 우리 정부의 적극적인 대응책이 필요할 것이다.

6. 맺음말

독도는 국제법 및 국내법에 의해 주변 해역과 해양생태계, 해양생물자원 및 자연경관과 자연생태계를 보호받을 수 있도록 되어 있으며, 국립공원으로 확정되는 경우 국내법상 보호가 미비했던 해양생태계에 대해서도 보완이 될 것으로 보인다. 그러나 이러한 기존의 법 체제 중 국제법은 그 내용이 포괄적이고 국내법은 반대로 분야별 보호 중심으로 되어 있어 단편적이기 때문에 독도의 해양환경을 확고하게 보호하는데는 미흡하며, 보다 체계적이고 통합적인 별도의 독도 환경보호제도를 마련하는 것이 바람직할 것으로 사료된다.

독도의 단일한 환경보호제도를 확립하는 경우 남극 환경 보호제도 중 일부를 도입하는 것이 바람직할 것으로 본다. 독도는 독특한 자연 경관을 지니고, 고유한 생태계를 이루고 있으며, 일반인의 접근이 드물지만 관광객이 점증하는 등 남극과 유사한 점이 있다. 물론 남극은 영유권문제가 확정되지 않은 영역인데 비해 독도는 우리가 영유권을 주장하고 있고, 현재 실효적 점유를 하고 있다는 점에서 근본적인 차이점이 있으나, 환경보호 측면에서는 유사하다고 볼 수 있다.

1991년에 채택된 마드리드 의정서는 남극환경보호를 위한 단일한 법제도로서 남극환경 및 그 생태계의 보호와 관련한 모든 남극활동을 포괄적으로 보호하는 데 목적이 있다. 이에 따르면 남극활동은 남극환경과 이에 의존하는 생태계 및 관련생태계에 관해 불리한 영향을 미치지 않는 범위에서 수행되어야 하며, 남극환경 및 생태계에 대한 환경영향을 사전에 평가하고, 환경적으로 긴급한 상황과 잠재적인 환경사고에 대응하는 비상대책을 마련하도록 규정하고 있다. 또한 남극 동식물군의 보존을 보호하며, 남극대륙과 인근 해양에서의 폐기물처리 및 관리를 적정하게 이행하며, 남극상황에 맞는 해양오염방지 규정을 마련하고 있다.

독도에서도 남극의 이 같은 환경보호제도에 준하는 단일 법제도를 확립하는 경우 독도의 자연환경과 관련 생태계를 인간활동으로부터 효과적으로 보호할 수 있을 것으로 본다.


김기순, 2002년 9월 6일 해양법포럼 제3차 세미나 발표


   
        
 

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