I. 서언

연안(沿岸)은 육지와 바다가 접하는 점이지대로 육지와 바다의 특성을 모두 지니고 있는 특수한 지역이며, 생태적·사회적·경제적으로 높은 가치를 지니고 있다. 1990년대 중반까지 한국의 연안관리는 분야별 접근방법에 따라 육상 중심의 개발 위주로 이루어져 왔다. 선점식 난개발에 의한 연안 이용으로 자연경관과 생태계가 훼손되고, 연안 공간이 축소되었으며, 연안자원의 활용이 체계적으로 이루어지지 못하였다.

새로운 변화는 국제사회로부터 시작되었다. 1972년 미국이 연안통합관리에 기초한 연안역관리법(Coastal Zone Management Act of 1972)을 제정하면서 연안통합관리(Integrated Coastal management: ICM)의 개념이 국제사회에 확산되었다. 1992년 리우회의에서 채택된 의제 21(Agenda 21) 제17장은 급속하게 악화, 파괴되어가는 연안해역과 해양환경 및 그 자원을 통합적으로 관리하고 지속적으로 개발할 것을 각 국가에 요구하였다. 중국, 캐나다, EU 국가 등은 의제 21의 구체적 이행방안으로 연안통합관리에 기초한 연안정책을 수립해나갔으며, 한국 또한 새로운 연안관리정책을 수립, 실시하게 되었다.

한국은 1999년 연안관리법을 제정하고 2000년 제1차 연안통합관리계획(2000-2010)을 수립함으로써 국가 차원의 통합적 연안관리체계를 구축하였다. 연안관리법은 연안통합관리 개념을 법제화하고, 연안통합관리계획은 국가적, 지역적으로 연안통합관리를 시행함으로써 의제21에 따른 효율적인 연안관리를 실시하게 되었다. 이들 법제도에 따라 연안 훼손과 해양환경 오염을 막기 위한 연안정비계획이 수립․시행되고, 간척사업 및 매립사업이 제한되며, 연안의 효율적인 실태조사를 법제화하고 그 결과를 연안관리정보시스템의 형태로 구축하게 되었다. 연안관리법은 20여 차례에 걸쳐 개정을 거듭함으로써 제도적 문제점을 개선하고, 체계적으로 정비되어오고 있다.

II. 한국의 연안 상황

연안관리법은 연안을 연안해역(coastal water)과 연안육역(coastal land)으로 나누고 있다(제2조). 연안해역은 해안선(만조수위선)으로부터 영해 외측한계까지의 바다를 말하며, 연안육역은 해안선으로부터 500m-1km 이내의 육지지역과 무인도서를 말한다. 이 규정에 따르면 연안육역(500m 기준)의 면적은 3.220 km로 전 국토의 3.2%, 연안 전체의 범위는 약 74,220㎢으로 추산되며, 관할해역의 면적은 약 447,000㎢로 전 국토면적의 4.5배에 달한다. 갯벌면적은 2,550㎢, 도서의 수는 3,167개이며, 해안선의 길이는 11,914km에 이른다.

지난 40여 년간 대규모 매립과 간척사업의 실시로 1985년 이후 1,748㎢의 해수면이 상실되었다. 이는 영해면적의 2.5%에 이르고 수심 20m 이하 해수면의 약 13%에 이른다. 서해연안은 매립으로 자연해안선이 34%정도만 남아 있으며, 갯벌은 1988~2005년 동안 25%이상 손실되었다.

III. 연안관리제도

1. 추진 배경
한국은 1990년대 중반까지 급속한 산업화와 도시화에 따라 연안에서 선점식 난개발이 진행되어 왔다. 당시 연안은 새로운 토지를 확보하기 위한 대규모 매립과 간척의 대상이 되었으며, 산업용지, 도시용지, 주거용지, 농지 등으로 전환되었다. 이로 인해 갯벌이 훼손되어 해양생태계의 서식처가 파괴되고 연안수질이 오염되었으며, 어류의 생산성이 낮아졌다. 연안은 해상국립공원, 해안국립공원, 수산자원보호구역 등으로 지정, 관리되었지만 효율적인 관리가 이루어지지 않고 해양오염으로 적조현상이 일어나는 등 많은 문제가 발생하였다.
1996년 해양수산부(현 국토해양부)가 신설되면서 행정적인 연안통합관리기반이 구축되었고,
해양수산부의 주도로 “연안통합관리체계 구축에 관한 조사 연구사업”이 실시되었다. 이를 바탕으로 연안관리 기본법으로 연안관리법이 제정되고 연안통합관리계획이 채택되었으며, 연안관리법의 관리수단으로 지역 특성을 고려하는 연안관리지역계획이 수립되었다. 이로써 국가적, 지역적 연안통합관리정책이 수립, 이행되기 위한 기초가 마련되었다.

2. 연안관리법
(1) 목적 및 구성
연안관리법은 연안의 효율적인 보전ㆍ이용 및 개발에 필요한 사항을 규정함으로써 연안환경을 보전하고 연안의 지속가능한 개발을 도모하여 연안을 쾌적하고 풍요로운 삶의 터전으로 조성하는 데 그 목적이 있다(제1조).
연안관리법은 6장 39개 조항과 부칙으로 구성되어 있다. 연안관리법 제2조에서 규정하고 있는 연안해역과 연안육역의 범위 내에 포함되는 공간의 이용ㆍ․개발ㆍ보전과 관련되는 법률은 약 40 여개가 있다.

(2) 주요 내용
① 연안기본조사
연안기본조사는 국토해양부장관이 연안의 효율적인 관리를 위한 정보를 수집하기 위하여 5년마다 연안의 현황 및 실태에 관하여 실시하는 정기조사이다. 자연해안, 바닷가 현황에 대한 조사측량은 10년마다 실시할 수 있다. 연안기본조사 결과 연안환경의 변화가 뚜렷하다고 인정되는 지역에 대하여는 보완조사를 실시할 수 있다. 국토해양부장관은 연안정비사업 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 정밀조사를 실시하여야 한다. 지방자치단체의 장(광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사)은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 관할 연안에 대한 조사를 실시할 수 있다.

② 연안통합관리계획
연안통합관리계획은 연안을 종합적으로 보전ㆍ이용 및 개발하기 위하여 10년마다 국토해양부장관이 수립하는 계획이다. 국토해양부장관은 통합계획을 수립하기 전에 미리 지방자치단체의 장과 관계 전문가의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 하며, 중앙연안관리심의회의 심의를 거쳐 확정한다(제6조).
통합계획에는 1. 연안의 범위, 2. 계획 수립 대상 지역, 3. 연안관리에 관한 기본정책 방향, 4. 연안환경의 보전, 연안의 지속가능한 개발 등 연안의 바람직한 보전ㆍ이용 및 개발에 관한 사항, 5. 연안용도해역과 연안해역기능구의 기본관리 방향, 6. 자연해안관리목표제의 관리 방향, 7. 연안정비사업의 기본방향 등이 포함된다(제7조).

③ 연안관리지역계획
연안관리지역계획은 지방자치단체의 장 또는 국토해양부장관이 관할 연안의 효율적인 보전ㆍ이용 및 개발을 위하여 필요하다고 인정하는 지역에 대하여 통합계획의 범위에서 수립하는 계획이다. 지역계획을 수립하기 전에 미리 공청회를 열어 지역주민 및 관계 전문가의 의견을 듣고, 관계 행정기관의 장과 협의를 한 후 지역연안관리심의회 또는 중앙연안관리심의회의 심의 등 폭넓은 의견수렴을 거친 후에 국토해양부장관의 승인으로 확정된다(제9조).
지역계획에는 1. 관할 연안의 범위, 2. 계획 수립 대상 연안, 3. 관할 연안의 관리에 관한 정책 방향, 4. 통합계획의 시행에 필요한 사항, 5. 연안용도해역 및 연안해역기능구의 지정ㆍ관리, 6. 자연해안관리목표제에 관한 사항, 7. 관할 연안의 연안정비사업 방향 등이 포함된다(제10조).

④ 연안용도해역
연안용도해역제도는 체계적인 공간관리를 위해 도입된 제도로서, 연안해역을 해역의 이용 실태, 자연환경적 특성 및 장래의 이용 방향 등을 고려하여 다음과 같이 분류한다.

1. 이용연안해역: 연안해역 중 이용 또는 개발이 확정되어 있거나 예상되는 지역으로서 해양환경에 미치는 영향을 최소화하는 범위에서 이용 또는 개발 행위를 우선적으로 실시할 수 있는 해역

2. 특수연안해역: 군사시설 및 국가 중요시설의 보호를 위하여 특별한 관리가 필요한 해역 또는 해양의 환경 및 생태계가 훼손되었거나 훼손될 우려가 있어 특별한 관리가 필요한 해역

3. 보전연안해역: 연안해역 중 연안환경 및 자원의 보호, 해양문화의 보전 등을 위하여 관리가 필요한 해역

4. 관리연안해역: 위의 해역 중 어느 하나에 해당되지 아니하거나 둘 이상에 해당되어 용도 구분이 곤란한 해역(제15조)

⑤ 연안해역기능구
연안해역기능구는 연안용도해역을 효율적으로 관리하기 위해 국토해양부장관과 지방자치단체의 장이 지정하는 구역이다. 이에 따라 이용연안해역, 특수연안해역, 보전연안해역을 각각 6-7개의 연안해역기능구로 분류, 지정하고 있다.(제19조)

⑥ 연안정비기본계획
연안정비기본계획은 효율적이고 체계적인 연안정비사업을 위하여 국토해양부장관이 10년마다 수립하는 계획이다. 국토해양부장관은 연안정비기본계획을 수립하기 전에 미리 시ㆍ도지사의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 중앙연안관리심의회의 심의를 거쳐야 한다(제21조).

⑦ 자연해안관리목표제
자연해안관리목표제는 자연해안의 효과적인 보전과 연안환경의 기능 증진 등을 위하여 자연해안에 설정되는 관리 목표로, 국토해양부장관이나 지방자치단체의 장이 중앙연안관리심의회 또는 지역연안관리심의회의 심의를 거쳐 설정한다. 국토해양부장관이나 지방자치단체의 장은 자연해안관리목표를 달성하기 위하여 연안정비사업의 일환으로 자연해안 복원사업을 실시할 수 있다(제32조).

(3) 관련 법률
그밖에 연안용도구역과 관련하여 연안의 보전ㆍ이용 및 개발에 직접적 영향을 미치는 법률있다. 이중 연안의 이용ㆍ개발관련 법률로는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도로법, 농어촌정비법, 산지관리법, 항만법 등이 있고, 보전 관련 법률로는 해양환경관리법, 자연환경보전법, 습지보전법, 야생동․식물보호법, 자연공원법 등이 있다.

IV. 연안관리제도의 성과 및 발전방향

한국의 연안관리제도는 연안육역과 연안해역을 통합적으로 관리하는 연안통합관리시스템을 법제화하고 있다. 국가의 연안관리정책을 구현하는 연안통합관리계획과 지역의 실천계획인 연안관리지역계획을 통해 연안관리정책을 상호 협력적으로 추진하고, 연안기본조사, 연안용도해역과 연안해역기능구 지정, 연안정비기본계획 실시 등 기능적이고 효율적인 연안관리와 연안의 지속가능한 개발을 실현하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있다. 연안통합관리계획의 제1차 추진과제 중 70%가 이행이 완료되거나 이행 중에 있으며, 이에 따라 연안관리제도가 소기의 목적을 달성한 것으로 평가되고 있다.

그러나 연안관리제도가 거둔 성과 못지않게 앞으로 개선되어야 할 문제점도 다수 지적되고 있다.

첫 번째 문제점은 연안관리법의 특별법 기타 법령에 대한 우선적 지위가 보장되지 않는다는 것이다. 두 번째, 연안관리법에는 행위제한, 허가처분, 벌칙조항 등의 제재규정이 없어 강제력이 확보되지 않는다는 것이다. 세 번째, 연안관리법 시행에도 불구하고 선점식 난개발을 막지 못해 자연해안과 생태계, 자연경관이 훼손되고 있다는 점이다. 네 번째, 기후변화 및 연안재해의 피해를 방지하기 위한 정책수단이 부족하다는 점이다. 다섯 번째, 연안관리와 관련된 이해당사자의 적극적 참여를 위한 제도적인 보장이 필요하다는 점이다.

국토해양부는 2011년 제2차 연안통합관리계획(2011-2021)을 발표하였다. 제2차 통합계획은 1. 연안의 계획적 관리 강화, 2. 기후변화 및 자연재해 선제 대응, 3. 지역발전과 연계한 해양생태계 보호, 4. 부가가치 창출형 녹색정비사업의 추진, 5. 공유수면 매립 이력관리 및 공공성 강화를 5대 추진전략으로 채택하고 있다. 추진전략을 이행하기 위한 세부적인 핵심과제로는 연안관리 모니터링 확대 실시, 재해에 대비한 완충구역제도 도입, 습지보호구역과 해양보호구역 지정 확대 등을 시행할 계획이다.

2차 연안통합계획은 1차 연안통합관리의 문제점을 시정하고 연안공간 관리, 생태계보호, 해양과 육지의 조화에 기초한 새로운 연안관리의 비전을 제시하였다는 점에서 긍정적 발전을 보여주고 있다. 그러나 기존의 문제점들이 모두 해소된 것은 아니라는 점에서 앞으로 개선되어야 할 여지가 남아있다고 보아야 할 것이다.


김기순, 국제해양법학회-중국 한중해양과학공동연구센터 (칭다오) 공동학술회의 발표(2012.10)