AEPS의 채택


채택 배경


가장 획기적인 변화는 1991년 6월 북극권국가들의 합의에 의한 Arctic Environmental Protection Strategy(AEPS)의 채택이다. AEPS는 북극권국가들 사이에 북극 환경보호를 위한 다자협력조치를 취하자는 핀란드의 제안에 따라 논의되기 시작하였다. 북극권은 1980년대부터 DDT, 다이옥신, 중금속 등에 의한 환경오염과 기후변화, 자원 과잉개발로 위협받고 있었다. 특히 1986년 체르노빌 원전사고와 1989년 알래스카 연안의 Exxon Valdez 호 기름유출사고는 환경문제의 심각성을 더해 주었다. 북극의 생태계는 환경오염에 취약하고 쉽게 파괴되는 특성을 지니고 있어 북극권국가들은 더욱 위기의식을 느끼고 있었다.


핀란드는 북극을 효과적으로 보호하기 위해 정부 간 협력이 필요하다고 역설하였다. 북극권국가들은 이러한 제안을 받아들였고, 1989년 핀란드 Rovaniemi에서 북극환경보호를 위한 첫 번째 협의회의를 개최한 후 3차례의 준비회의를 거쳐 AEPS를 채택하게 되었다. 이로써 북극권국가들은 더 실질적이고 통합된 협력으로 나아가는 발전단계에 이르게 되었다. Donald Rothwell, pp. 231-233. 북극권국가들은 1989년 9월 Rovaniemi회의에서 북극환경문제에 책임있는 북극권 각료회의를 개최하는 데 합의하였고, 뒤이어 1990년 4월 캐나다 Yellowknife, 1991년 1월 스웨덴 Kiruna, 1991년 6월 핀란드 Rovaniemi에서 3차례의 준비회의를 가졌다.


AEPS에 참가한 국가들은 캐나다, 덴마크(그린란드와 Faroe Islands 포함), 핀란드, 아이슬란드, 노르웨이, 스웨덴, 러시아, 미국의 8개국이다. 이중 북극해 연안국은 캐나다, 덴마크, 노르웨이, 미국, 러시아의 5개국이다. 북극권국가들은 AEPS 채택과 동시에 북극환경보호선언(Declaration on the Protection of the Arctic Environment)에 서명하고, AEPS의 이행을 위한 조치를 취할 것을 약속하였다.


AEPS의 목적, 원칙과 지리적 범위


AEPS의 목적은 i) 인간을 포함한 북극생태계의 보호, ii) 환경적 질(environmental quality)의 보호·증진·향상과 자연자원의 지속가능한 이용(sustainable utilization) 제공, iii) 북극의 환경보호와 관련된 원주민의 전통적·문화적 필요, 가치, 관행 인정, iv) 북극환경 상태의 정기적인 검토, v) 환경오염의 확인, 감소 및 궁극적인 제거에 있다. Arctic Environmental Protection Strategy(1998), 2.1.


AEPS의 원칙으로는 보존(conservation), 지속가능한 이용, 생태계 구성요소의 상호의존성(interdependent nature), 원주민의 사회·경제·문화적 필요와 가치의 고려 등이 적용된다. Ibid., 2.2.


AEPS는 북극지역의 지리적 범위를 명확히 하지 않았다. AEPS에 참여하는 국가들은 모두 북극권(Arctic circle) 북쪽에 영토를 갖고 있다. 그러나 북극권국가와 working group은 그들의 목적에 따라 북극을 정의하고 있으며, 따라서 북극권을 북극의 남쪽 경계에 대한 정의로 보기는 어렵다(Timo Koivurova, "Limits and Possibilities of the Arctic Council in a Rapidly Changing Scene of Arctic Governance", Polar Record, Cambridge University Press 2009, p. 2).


AEPS의 조치와 이행

AEPS는 북극의 환경보호와 지속가능한 발전을 위한 전략과 대응조치를 내용으로 한다. 또한 북극이 겪고 있는 환경문제와 이러한 문제들을 다루는 기존의 법제도를 검토하고 각각의 문제에 대한 행동계획(action plan)과 조치를 제시한다. 구체적으로 잔류성 유기오염물질(Persistent Organic Pollutants: POPs), 기름(oil), 중금속, 소음, 방사성물질, 산성화(acidification) 등 6개 분야 환경이슈의 문제점을 확인하고 이를 규제하는 주요한 국제문서와 정책선언을 검토한 후, 북극환경에 적절하고 적합한 행위계획을 제시하는 것이다(section. 3-5). 기후변화와 오존층 파괴 문제는 다른 포럼에서 다루어졌기 때문에 AEPS에서 제외하였다.


각각의 환경이슈에 대해서는 “환경의 상태(State of the Environment)" 보고서가 개별적으로 준비되었다. 북극권국가들은 북극환경의 보호와 지속가능한 발전을 확보하고 원주민의 문화를 보호하기 위해 협력할 것을 약속함으로써 AEPS의 효율적인 이행을 보장한다.


AEPS의 이행은 북극 감시 및 평가 프로그램(Arctic Monitoring and Assessment Program: 이하 AMAP), 북극 해양환경 보호(Protection of the Arctic Marine Environment: 이하 PAME), 긴급사태 방지, 대비 및 대응(Emergency Prevention, Preparedness and Response: 이하 EPPR), 북극 동식물 보존(Conservation of Arctic Flora and Fauna : 이하 CAFF) 의 4개 프로그램에 의해 실시된다(section. 6-9).


이중에서 가장 실질적인 기능을 한 것은 AMAP이다. AMAP은 1992년 AMAP Task Force를 설치하고 매년 회동을 가졌으며 대기, 인간건강, 담수, 해양, 지구 등 5개의 AMAP 소 프로그램(sub-programmes)을 각각 5개 국가에 설치하여 관리하도록 하였다. 1997년 AMAP이 북극 환경상태에 대한 보고서(the State of the Arctic Environment Report: SOAER)를 제출한 후, 북극이사회는 이를 기초로 북극의 오염원을 제거하기 위한 북극이사회행동계획(Artic Council Action Plan to Eliminate Pollution of the Arctic: 이하 ACAP)과 육상오염원을 감소하기 위한 지역행동프로그램(Regional Programme of Action)을 채택하였다. 잔류성 유기오염물질로 인한 북극 생태계와 원주민 공동체의 피해를 막기 위해 2001년 스톡홀름협약(Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants)의 채택을 이끌어낸 것은 AMAP의 커다란 성과로 인정되고 있다.

그밖에 CAFF, PAME, EPPR도 각각 Working Group을 두고 관련 문제를 다루었고, 이들의 활동은 각료회의에서 검토되었다(Donald Rothwell, pp. 235-236).


AEPS의 법적 지위

AEPS는 조약으로서의 법적 지위를 갖는가? 1969년 조약법에 관한 Vienna 협약 제2조에 따르면 조약은 “국가들 사이에 문서의 형태로 체결되고, 국제법에 의해 규제를 받는 국제적 합의”로 정의되어 있다. AEPS는 문서의 형태로 이루어져 있고 국가들 사이에 공식적으로 합의된 것이지만, 국제법에 의해 규제를 받는다고 보기는 어렵다. AEPS는 국가들에 의해 비준을 받지 않았고, UN에 조약문서로 등록하지도 않았다. AEPS 도입부에는 “AEPS의 이행이 국내법과 유엔해양법협약 등 국제관습법을 포함한 국제법을 통해 수행된다.” (AEPS, section 1, pp. 7-8) 고 명시하고 있지만 이 규정이 국제법에 의한 법적 권리와 의무를 북극권국가에 부과한다고 해석하기는 어렵다.


무엇보다도 북극권국가들은 AEPS를 조약으로서 준수할 의사가 없는 것으로 보인다. 이러한 점에서 볼 때 AEPS는 조약의 법적 지위를 갖지 않으며, 북극권국가들은 AEPS를 이행할 것을 약속했지만 법적 의무를 부담하지는 않는다고 보아야 할 것이다(Donald Rothwell, p. 239).


AEPS는 “soft-law" 접근방법에 기초한 환경협력체제로 보는 것이 일반적인 관점이다. 따라서 북극권국가는 soft law에 기초한 법적 권리와 의무를 보유한다고 보아야 할 것이다.


AEPS의 성과와 한계

AEPS는 북극환경을 보호하기 위한 국가들의 약속을 이끌어냈고, 국가들의 협력을 촉진시키는데 주요한 역할을 했다는 평가를 받고 있다. 그러나 AEPS가 조약이 아니고 법적 구속력없는 문서(non-legally binding instrument)에 지나지 않는다는 점에서 비판적 시각도 적지 않다. AEPS의 행동계획은 구체적 목표나 시간표를 제시하지 못하고, 환경오염 규제와 관련된 일반적 의무만을 제시하고 있고, 단편적인 이슈에 치우쳐 세계적인 이슈와의 연결시키지 못하였다는 것이다(Linda Nowlan, Arctic Legal Regime for Environmental Protection, IUCN Environmental Policy and Law Paper No.44, 2001, p. 10). 또한 환경문제에 대한 연구와 대화만 포함되어 있고 구체적인 실천계획이 없으며, 환경오염에 대한 제한적 대응책만 제시하고 있다(David Vander Zwagg, Rob Huebert, Stacey Ferrara, "The Arctic Environmental Protection Strategy, Arctic Council and Multilateral Environmental Initiatives: Tinkering While the Arctic Marine Environment Totters", The Law of the Sea and Polar Maritime Delimitation and Jurisdiction (ed by Alex G. Oude Elferink & Donald R. Rothwell), The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 2001, p. 226)는 점도 지적되고 있다.


다만 AEPS가 북극권의 환경문제를 해결하기 위해 북극권국가들 사이의 다자협력을 이끌어냈고, 북극의 새로운 관리체제로 나아가는 기초를 제공하였다는 점에서 긍정적 의미를 갖는다고 보아야 할 것이다.



김기순(국제법 동향과 실무, 2015)