Arctic Council의 설립


설립 배경


한편 북극권에서는 환경문제 이외에 북극이 직면한 공동 관심사와 현안문제를 다룰 이사회의 필요성이 논의되기 시작하였다. 캐나다 학자들과 비정부간 기구들은 1970년대부터 북극이사회의 설립을 제안하였다. 1989년 캐나다의 Brian Mulroney 수상은 Leningrad에서 행한 연설에서 북극권국가들 사이의 협력을 증진할 이사회의 필요성을 주장하였다. 이어서 1990년 캐나다 외무장관인 Joe Clark이 Ottawa 연설에서 북극이사회를 설립할 시기가 되었음을 강조하면서 이러한 제안은 공식적으로 표면화되었다.


1991년 캐나다에서 설립된 “Arctic Council Panel”은 보고서 Arctic Council Panel, “To Establish an International Council: A Framework Report”(Ottawa, 1991)를 통해 북극이사회의 궁극적 권한은 북극권지역을 “향상된 시민의식을 지닌 지역(domain of enhanced civility)”-원주민이 권리를 향유하고 각국 정부가 북극지역의 자연자원과 원주민을 존중하는 지역-으로 만드는데 있어야 하고, 북극지역의 조화롭고 형평한 발전을 위한 협력에 의해 북극문제에 있어 시민의식을 고무하는 다목적 정부간 기구(general-purpose intergovernmental institution)가 되어야 한다고 제안하였다(Linda Nowlan, p. 9)


캐나다는 1991년 Rovaniemi 각료회의에서 북극권국가들에게 북극이사회의 설립을 공식적으로 제안하였다. 1992년부터 이를 논의하기 위한 회의가 개최되었고, 수차례의 회의를 통해 북극이사회의 회원자격과 권한, 지리적 범위, 조직구조 등에 관한 논의가 이어졌다. 그 로부터 4년 뒤인 1996년, Ottawa 선언(Ottawa Declaration, Declaration on the Establishment of the Arctic Council, Ottawa, Canada, Sep. 19, 1996)과 함께 북극이사회가 창설되었다. AEPS는 1996년부터 1998년 사이에 북극이사회에 통합되었고, AEPS 하에서 추진되던 정책과 프로그램에 대한 책임도 북극이사회로 넘어 왔다.


북극이사회의 법적 지위와 권한


북극이사회는 북극의 지속가능한 발전과 환경보호를 위한 고위급 정부 간 포럼(high-level governmental forum)으로 설립된 국제협력체제이다. 북극이사회는 법인격을 지닌 국제기구는 아니다. 캐나다는 처음부터 북극이사회를 국제기구로 설립하고자 하였으나 미국의 소극적 태도로 성사되지 못하였다. 1998년 개최된 첫 번째 각료회의(캐나다, Iqaluit)에서 채택된 절차규칙(Rules of Procedure, Arctic Council Rules of Procedure as adopted by the Arctic Council at the 1st AC Ministerial Meeting, Iqaluit, Canada, September 17-18, 1998)은 북극이사회가 국제기구가 아니라는 것을 반영한다. 따라서 북극이사회는 구속력있는 정책결정권을 보유하지 않는다.


북극이사회는 AEPS의 soft law 접근방식과 법적 구속력없는 문서의 전통을 그대로 답습하였다. Ottawa 선언과 각료선언을 포함한 북극이사회의 문서는 AEPS 하의 문서와 마찬가지로 법적 구속력이 없으며, 북극권국가에 대해 구속력있는 이행조치를 취하도록 강제적 의무를 부과하지 못한다. 북극이사회는 법적 구속력없는 문서에 의해 설립되었기 때문에 법적 구속력있는 문서를 채택할 권한도 보유하지 않는다. 2011년 채택된 북극 해양수색 및 구조 협력협정(Agreement on Cooperation in Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic: 이하 북극 SAR Agreement)은 북극이사회에서 채택된 것이 아니라 북극이사회가 설립한 SAR Task Force 회의에서 채택되었다.


북극이사회의 권한은 북극의 공동문제, 특히 북극의 지속가능한 발전과 환경보호 문제에 대한 협력, 조화 및 상호작용의 증진에 미친다(Ottawa Declaration, 제1조). 이는 북극이사회 권한의 범위가 북극의 지속가능한 발전과 환경보호 문제에 광범위하게 적용된다는 것을 의미한다. 그러나 Ottawa 선언은 북극이사회가 “군사안보와 관련된 문제를 다루지 않도록” 제한하고 있다. 이는 북극이사회 출범 당시, 북극권국가 전체의 동의를 얻기 위해 북극이사회의 권한 범위를 축소한 것이다. 원래 Arctic Council Panel은 북극이사회의 권한이 “국제적 관련이 있는 모든 인간 활동 영역(any field of human endeavor with international implications)”을 포함할 것을 제시하였다(Arctic Council Panel, “To Establish an International Council: A Framework Report”, Art. 5.)


이 경우 군사와 안보활동까지 포함하는 광범위한 영역을 의미하는 것이지만, Ottawa 선언에서는 북극이사회의 권한을 군사와 안보활동을 제외한 민간영역에 한정시켰다. 다만 Ottawa 선언은 법적 구속력이 없는 문서이기 때문에 북극권국가 간에 consensus가 성립하는 경우 북극이사회의 범위를 확대하는 것을 막기 어렵다고 볼 수 있다. 반대로 북극이사회의 범위 내에 속하는 문제라도 논쟁을 불러일으키는 경우에는 북극이사회의 범주 밖에서 해결할 수 있다고 볼 수 있다(Erik J. Molenaar, p. 155).


지리적 범위


Ottawa 선언은 북극이사회의 관할권이 적용되는 지리적 범위에 대해 명시하지 않고 있다. 북극이사회 권한의 지리적 영역이 명확하지 않은 것은 북극 관리체제의 주요문제점 중 하나로 지적되고 있다.


북극지역의 경계에 대해서는 아직까지 일반적인 합의가 이루어지지 않고 있다. 이는 북극권이 광범위하게 분산되어 있어 단일한 기준을 정하기 어렵기 때문이다. 북극의 경계는 북위 66° 56’ 이북 지역, 7월 평균 기온이 10°C 이하인 등온선(isotherm) 이북 지역, 최북단 산림성장 한계선 또는 영구동토선(permafrost limit) 등으로 다양하게 정의되고 있다. 일찍이 Donat Pharand는 “북극지역”이 북위 60° 북쪽 지역과 Labrador, "Nunavik"으로 알려진 북부 퀘벡지역을 포함하는 것으로 정의하였다(Draft Arctic Treaty: An Arctic Region Council, 1991). 이 경우는 북극해 및 주변 해역에 면해 있는 모든 육지와 북극생태계를 이루는 모든 해상 및 육상 지역을 포함하는 광범위한 개념이다(Donald R. Rothwell, p. 246).


Arctic Council Panel은 북극지역의 경계에 대해 명확히 밝히지 않았다. 다만 북극해에 인접한 8개 국가에 북극이사회의 설립을 제안하였다는 점에서 북극의 최소한의 적용영역이 북극해지역이라고 보는 것이라고 해석된다. Ibid. 다만 아이슬란드는 다른 북극권국가보다 북극해에서 지리적으로 멀리 떨어져 있다.


북극이사회 내의 working group과 문서는 그 목적과 성격에 따라 각기 다른 지리적 영역을 지니고 있다. AMAP과 CAFF는 각각의 활동범위에 기초한 별도의 지리적 적용범위를 지니고 있다. 2011년 채택된 북극 SAR 협정은 지리적 적용범위를 북위 60° 북부 및 북극권과 주요 해양지역 남부로 정하고 있다(제3.1조, Annex. para.1). 2013년 북극 해양기름오염 대비 및 대응에 관한 협력협정(Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic: 이하 북극 OPPR 협정)은 지리적 적용범위를 “내수, 영해, EEZ, 대륙붕을 포함하여 협정 당사국이 주권, 주권적 권리 또는 관할권을 행사하는 해양지역”으로 규정하고 있다(북극 OPPR 협정, 제3조 1항). 1973년 북극곰조약을 비롯하여 기존에 북극 법제도를 구성하고 있는 협약들도 지리적 영역이 각기 다르다.


제도적 구조


북극이사회는 회원국, 영구참여자(Permanent Participants: PPs), 옵서버의 3개 카테고리로 이루어져 있다. 회원자격과 관련해서는 북극권국가 외에 북극문제에 관심을 갖는 국가와 지방정부를 포함시키는 방안이 논의되었고, 특히 원주민 NGOs나 환경단체에 국가대표와 동일한 지위를 인정할 것인가 혹은 옵서버로서의 지위를 인정할 것인가 하는 문제가 중요한 의제로서 다루어졌다. 그러나 이들에게 회원자격을 인정하는 경우 이사회 내에서 번거로운 문제를 일으킬 가능성이 있을 것을 우려하여 북극권 8개국에게만 회원자격을 인정하기로 결정하였다. 회원국은 주요 사안에 대한 협의 및 의사결정권을 보유한다. 절차규칙은 새로운 회원국의 영입을 규정하지 않고 있으나, 회원국 사이에 컨센서스가 이루어지는 경우 절차규칙을 개정할 가능성도 없지 않다.


북극이사회 구성에 있어서 특이한 것은 원주민 단체에 영구참여자의 지위를 인정한 것이다. 이들은 다른 정부간 기구나 포럼에서 NGOs의 지위를 부여받고 있으나, 북극이사회는 영구참여자라는 새로운 방식으로 이들을 북극체제 내에 포함시켰다( Erik J. Molenaar, pp. 159, 163).


영구참여자는 6개 단체로, 아래와 같다.


● Arctic Athabaskan Council(AAC)
● Aleut International Association(AIA)
● Gwich’in Council International(GCI)
● Inuit Circumpolar Council(ICC)
● Russian Arctic Indigenous Peoples of the North(RAIPON)
● Saami Council(SC)


영구참여자는 일정 기준이 충족되는 경우 회원국 수 보다 적은 범위 내에서 추가할 수 있다. 따라서 현재로서는 1개 단체까지 확대하는 것이 가능하다. 이들은 북극이사회의 모든 회의와 활동에 참여하고 협력활동을 위한 제안을 할 수 있으며, 교섭 및 결정과 관련한 협의권을 보유한다(Ottawa 선언 제2조). 북극이사회가 원주민단체를 비국가행위자(non-state actors)로서 이사회의 모든 정책문제에 참여하도록 기회를 부여한 것은 획기적인 일로 평가되고 있다. 이들은 정책결정권을 갖지 못한다는 제약이 있지만, 이사회의 교섭과 의사결정 과정에서 협의권을 가지며 이사회 내에서 점차 다양한 활동을 해 나가고 있다(Oran R. Young, "Whither the Arctic? Conflict or Cooperation in the Circumpolar North", Polar Record 45, 2009, p. 79).


옵서버에는 정식옵서버와 잠정적 옵서버(ad-hoc observer)가 있다. 정식옵서버 지위는 각료회의에서 승인받은 비북극권국가, 정부간·의회간(inter-parliamentary) 기구, NGOs에게 부여된다. 이들은 북극이사회와 보조기관의 회의에 참석하고 북극권국가나 영구참여자를 통해 프로젝트를 제안할 수 있는 자격을 갖는다. 비북극권국가로는 기존의 유럽 6개국과 2013년에 추가로 승인된 우리나라, 일본, 중국 등 6개국이 있고, 정부간·비정부간 옵서버로는 UNDP, UNEP, 국제적십자사(IFRC), IUCN, Nordic Council of Ministers(NCM) 등이 있다. 잠정적 옵서버는 매 회의마다 북극이사회에 참석을 요청하고 초청을 받아야 참석할 수 있다.


북극이사회는 보조기관으로 working group, Task Force, 전문가그룹(Expert Group) 등을 설치하고 있다. working group은 모두 6개이며, 아래와 같다.


● Arctic Monitoring & Assessment Programme(AMAP)
● Arctic Contaminants Action Program(ACAP)
● Conservation of Arctic Flora & Fauna(CAFF)
● Emergency Prevention, Preparedness & Response(EPPR)
● Protection of the Arctic Marine Environment(PAME)
● Sustainable Development Working Group(SDWG)


북극이사회가 추진하는 실질적 분야는 working group을 포함한 보조기관들이 실시하는 프로그램과 특별 프로젝트를 통해 실시되고 있으며, 북극이사회는 AEPS 하에서 설치된 프로그램을 포함하여 지속가능한 프로그램을 위한 위임사항(terms of reference)을 채택하고, 프로그램을 감시·조정하는 역할을 한다(Ottawa 선언, 제1조 (b), (c)).


북극이사회는 이사회 활동을 조정하고 working group의 업무 수행을 감독하기 위해 2년에 한번 씩 각료회의(Ministerial meeting)를 개최한다. 각료회의에서는 주요한 의사결정을 내리게 된다. 2년 임기의 의장국은 6개월마다 고위관료회의(Senior Arctic Officials meeting: 이하 SAO 회의)를 개최한다. SAO 회의는 회원국의 고위급 대표로 구성되며, 주로 대사나 고위급 외교부 관료가 참석하게 된다. 의장국은 임기 말에 각료회의를 주재하고 회의개최지역 이름을 딴 선언문을 채택한다. 선언문은 법적 구속력은 없으나, 지난 성과를 정리하고 북극이사회가 나아갈 방향을 제시한다는 점에서 북극이사회의 중요한 문서로 평가되고 있다.


북극이사회 체제 내의 모든 의사결정은 컨센서스에 의해 이루어진다. 이것은 북극이사회와 SAO 회의 등 보조기관이 내리는 모든 결정이 북극국가 8개국의 컨센서스에 의한다는 것을 의미한다. 각료회의나 SAO 회의에 8개국이 모두 참석하지 않는 경우에는 참석한 국가의 컨센서스로 결정될 수 있다. working group이나 task force, 기타 보조기관이 내리는 결정도 참석한 북극국가의 컨센서스에 의해 채택될 수 있다(Revised Arctic Council Rules of Procedure, 7 & 8항)


사무국(Secretariat)은 북극이사회의 행정업무 지원기관으로, 북극이사회의 회의를 조직하고, 웹사이트 운영, 보고서 및 문서 배포 등의 기능을 한다. 원래 북극이사회는 사무국없이 출범하였다. 이는 북극권 8개국 특히 미국의 동의를 얻기 위해, 북극이사회의 권한을 제한하는 방안의 하나로 사무국을 설치하지 않도록 결정하였기 때문이다 (Oran R. Young, "Whither the Arctic? Conflict or Cooperation in the Circumpolar North", p. 79)
. 따라서 1998년부터 의장국에서 임시사무국을 유지하는 책임을 맡아왔다. 그러나 2011년 Nuuk 각료회의에서 상설사무국의 설립을 결정함에 따라 2013.1.1부터 사무국(Tromsø, Norway)이 출범하게 되었다. 2014년 현재 캐나다가 의장국의 역할을 하고 있고(2013년-2015년), 차기 의장국은 미국이다.


북극이사회의 성과와 한계


북극이사회는 AEPS의 효율성을 개선하고 취약성을 극복하기 위해 설립된 지역관리기구이다. 북극지역의 협력과 조정을 증진하고 북극의 공동관심사를 이끌어가고 발전시킨다는 데 그 설립 취지가 있다. 북극이사회는 AEPS를 승계하되, 환경문제뿐만 아니라 북극지역의 지속가능한 발전문제까지 포괄한다는 점에서 AEPS보다 광범위한 활동영역을 지니고 있다. 북극이사회는 북극권국가간의 국제협력 체제를 구축하고, 북극주민과 원주민의 참여를 확대하였다는 점, AEPS의 환경 프로그램을 확대·발전시키고 환경문제를 개선하였다는 점에서 긍정적인 평가를 받고 있다.


그러나 북극이사회는 과거 AEPS가 겪었던 것과 똑같은 문제로 어려움을 겪고 있다. 북극이사회는 soft law에 기초한 구속력없는 관리체제이다. AEPS와 마찬가지로 구체적인 목표나 시간표가 예정되지 않은 soft-law 접근방식에 기초하고 있다. 또한 북극이사회는 국제기구가 아니라 고위급 정부간 포럼의 성격을 지니고 있다. 따라서 법인격을 보유하지 못하고, 법적 구속력있는 협정을 체결하지 못한다. 구속력있는 의사결정권도 갖지 못하고, 북극권국가들이 구체적 이행조치를 취하도록 강제하지 못한다.


또 다른 문제는 북극이사회 체제가 환경과 지속가능한 발전 분야를 통합적으로 다루지 못하고, 효율적 환경보호제도를 구축하지 못하고 있다는 점이다. 남극과는 달리 자원개발을 금지하지 않고, 기름과 가스 개발활동에 관한 규제가 법적 구속력이 없는 지침(guideline)의 형태로 이루어지고 있다는 점도 지적되고 있다. 따라서 앞으로 자원개발이 본격화되는 경우 이로 인한 환경피해가 불가피하다는 우려가 제기되고 있다.


김기순(국제법 동향과 실무, 2015)