북극이사회 체제의 현안문제


위에서 본 바와 같이 북극이사회는 북극권 내외의 비판적 시각에 맞서 체제를 강화하고 hard law를 도입하는 방향으로 나아가고 있다. 북극권은 새로운 법제도의 요구 외에도 아래와 같은 다수의 현안문제에 직면하고 있다.


기후변화


현재 북극이 처한 최대의 현안은 기후변화의 문제라고 볼 수 있다. 북극은 그 어느 지역보다도 기후변화의 효과가 극명하게 나타나는 곳이다. 급격한 기후변화로 북극항로가 열리고 광물개발과 경제활동이 활발해지는 반면, 기온상승과 빙하 감소, 생태계 위협, 기류·해류 및 기상의 변화가 심각하게 나타나고 있다. 북극권국가들은 기후변화가 북극에 미치는 심각한 도전에 대해서는 모두 인식하고 있지만, 효과적 해결방안을 찾는데 많은 어려움을 겪고 있다.


북극이사회는 국제사회에 새로운 기후변화협약의 채택을 촉구하는 한편, 기후변화에 대응하기 위해 다양한 방안을 강구해 나가고 있다. 2012년 12월 6일 Doha에서 열린 제18차 유엔기후변화협약 당사국총회(United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC COP 18)에서는 북극의 기후변화와 여름철 해빙 문제가 집중적으로 다루어졌다. 또한 북극이 처한 기후변화의 상황, 원주민과 북극 동식물의 기후변화 적응, 광물개발 시 자연 보호 문제 등이 논의되었다.


북극이사회는 Arctic Climate Impact Assessment(ACIA)와 Arctic Council Task Force on Short-Lived Climate Forces(SLCF)를 발족시키고, 북극의 기후변화와 그 결과를 연구하도록 의뢰하였다. ACIA는 기후의 다양성과 변화에 대한 지식을 평가하고 종합하는 프로젝트로, 각료회의의 요청에 따라 2004 ACIA와 2005 ACIA 과학보고서를 발간하였다. 이들은 북극의 기후변화의 영향을 포괄적이고 여러 분야에 걸쳐 종합적으로 평가한 첫 번째 연구결과물이라는 데 그 의의가 있다. SLCF Task Force는 지구의 에너지 균형을 변화시키는 Black Carbon, 메탄 등의 북극 내 방출을 감소시킬 수 있는 조치를 확인하고 대응조치를 연구하는 것을 목적으로 하며, 2011년 SLCF Technical Report를 발간하였다.


한편 2013년 채택된 Kiruna 선언에서는 북극과학협력증진 Task Force(Task Force for Enhancing Scientific Cooperation in the Arctic: SCTF)를 발족시켜 북극에서의 과학협력을 증진시키기 위한 방안을 연구하도록 하였고, AMAP은 AACA(Adaptation Actions for a Changing Arctic) 프로젝트를 통해 북극의 기후변화에 대한 예측을 향상시킬 수 있는 기후변화 모델을 연구하고 있다.


이러한 연구는 서로 다른 지식을 갖고 있는 전문가들이 다양한 분야의 과학지식을 공유하고, 국제적인 협력을 이끌어낼 수 있도록 한다는 데 의미를 갖고 있다. 다만 이 같은 노력에도 불구하고 기후변화의 피해가 계속되고 있고 뚜렷한 해결책이 마련되지 않는다는 점에서, 기후변화는 북극이사회 체제의 아킬레스건과 같은 것이라고 볼 수 있다.


환경오염


다음으로 북극이 직면하고 있는 현안은 환경오염의 문제이다. 북극은 세계 최대의 야생지로 무한한 환경적, 자연적 가치를 지니고 있지만, 심각한 환경오염으로 고통 받고 있다. 유럽 등 다른 지역에서 발생한 오염물질이 장거리 이동을 통해 북극지역에 다다르고, 일단 북극지역에 다다른 오염물질은 이동하지 않고 그대로 쌓여있기 때문이다. 따라서 북극지역에는 잔류성 유기오염물질, 중금속, 산성화, 북극안개, 오존층, 방사능 등 다양한 환경오염이 발생하고 있다.


고래 등 해양생물을 주식으로 하는 북극원주민은 체내에 쌓인 잔류성 유기오염물질과 중금속으로 인해 암 발생율이 매우 높은 것으로 알려져 있다. 경제활동이 활성화되면서 북극지역에서 발생하는 온실가스의 양도 증가하고 있다. 더욱이 광물개발이 본격화되는 경우 기름 유출과 생태계 파괴 등 환경오염이 가중될 것으로 우려되고 있다. 북극해의 두꺼운 얼음 밑에서 기름이 유출되는 경우, 환경과 생태계에 미치는 피해는 거의 재앙에 가깝게 된다. 그러나 환경단체와 EU 등 국제사회의 반대에도 불구하고 북극권국가들은 광물개발을 중단할 의사를 밝히지 않고 있다.


북극이사회는 AMAP, ACAP, CAFF 등의 working group을 통해 환경문제를 다루는 한편, 북극환경영향평가지침(Arctic EIA Guidelines)과 북극연안기름 및 가스지침(Arctic Offshore Oil and Gas Guidelines)을 통해 광물개발로 인한 환경오염에 대비하고 있다. 북극 긴급사태 방지, 대비 및 대응지침(Arctic Guide for Emergency Prevention, Preparedness and Response)은 북극 OPPR 협정으로 승격되었다.


그러나 이러한 단편적인 지침과 협정으로는 북극의 환경문제가 해결되기 어렵다는 것이 문제이다. 북극의 환경문제가 워낙 심각하고, 북극환경과 생태계가 환경오염에 취약한 특성을 지니고 있기 때문이다. 따라서 북극의 환경문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 포괄적인 환경보호제도를 마련하여 다양한 환경오염을 규제하는 것이 필요하다. 그러지 않는 한, 환경문제는 기후변화와 마찬가지로 북극이사회가 안고 가야할 커다란 과제로 남아있게 될 것이다.


북극항로의 운송활동과 규제


다음은 북극항로의 운송활동과 규제의 문제이다. 기후변화에 따른 해빙으로 북극해의 얼음이 감소하면서, 북극항로의 이용이 현실화되고 있다. 이미 여름철에는 쇄빙선없이 북극항로를 항해하는 것도 가능하고, 항해의 빈도수도 증가하고 있다.


북극항로가 활성화되는 경우 가장 큰 문제는 선박 사고나 선박에서 유출되는 오염물질에 의한 해양오염의 가능성이다. 러시아와 캐나다는 북극해항로와 북서항로(Northweast Passage)를 각각 자국의 내수(internal waters)로 간주하고 있다. 이들은 북극항로에서의 사고 발생을 막기 위해 북극항로의 항해에 대한 규제를 강화하고 있다. 외국선박의 북서항로 이용을 제한하는 캐나다와 달리, 러시아는 북극해항로의 이용을 권장하는 한편 북극해항로와 관련된 국내법령을 제정 및 개정하는 작업을 해왔다.


러시아는 2012년 “북극해항로 수역에서의 상선 항해에 대한 정부규제 부분에 관련된 러시아연방의 일부 법령의 개정에 관한 연방법률”을 제정(2012제정, 2013.1.시행)하였다. 이는 북극해항로를 직접 규율하는 러시아 최초의 연방법률이다. 이밖에도 “러시아 내수, 영해 및 접속수역에 관한 연방법률” 제14조를 개정하여 북극해항로 조항의 내용을 변경하고, 러시아연방 상선항해법 일부조항을 개정하여 북극해항로상의 상선항해에 대한 제반사항을 연방법률의 형태인 러시아연방 상선항해법에 규정하였다. “자연독점에 관한 연방법률” 제4조 1항도 개정하여 국영기업을 통한 관리를 나타내는 ‘자연독점’의 개념에 쇄빙선 파견 및 결빙구역 도선사 파견내용을 추가하였다.


한편 IMO는 극지를 운항하는 선박의 안전을 강화하기 위해 Polar Code(International Code for Ships Operating in Polar Waters, 2014)를 채택하였다. Polar Code는 극지의 선박 운항이 증가하면서 선박의 해상안전과 해양오염사고가 발생할 가능성이 높아지는 것을 방지하기 위해 강제성있는 규칙으로 개발되었다.


IMO는 Polar Code를 채택하기 위해 20여 년 간 많은 논의를 거쳤다. 2014년 5월 IMO 해상안전위원회(Maritime Safety Committee, MSC)에서 Polar Code 초안을 승인하고, 같은 해 11월에 이를 정식으로 채택하였다. Polar Code는 안전조치와 오염방지조치를 주된 내용으로 하며, SOLAS 협약(International Convention for the Safety of Life at Sea)과 MARPOL 73/78에 각각 삽입된다. Polar Code가 발효되는 경우 북극해의 선박기인오염을 사전에 방지하는 예방적 효과가 매우 클 것으로 기대된다.


수산자원의 관리 및 규제


상업적 어업활동은 북극지역의 경제에서 커다란 비중을 차지하고 있다. 북극해에는 세계에서 가장 뛰어난 생태계가 형성되어 있고, 생산성 높은 어류들이 서식하고 있다. Barents해에서 실시되는 대구 어업과 러시아 극동 알래스카에서 실시되는 명태(pollock) 어업은 전 세계 흰살생선(white fish)의 20~25%에 달한다(WWF, Illegal Fishing in Arctic Waters_summary, 2008. p. 1).


이는 북극권과 비북극권에 풍부한 식량원을 제공하게 되는데, 기후변화의 영향으로 북극수역에 다양한 어류가 몰려들면서 장차 수산물 생산량이 크게 확대될 것으로 예상되고 있다. 현재와 같은 추세로 보면 2020년경에는 북극해의 수산물 생산량이 전 세계 수산물의 37%에 달하고, 세계 최대의 어장이 될 것으로 예상된다(해양수산동향, V. 1258, 2008.4.21).


다른 지역과 마찬가지로, 북극해에서도 과잉어획 또는 IUU 어업(Illegal, Unreported and Unregulated Fishing: 불법, 비보고, 비규제 어업)이 문제가 되고 있다. UN식량농업기구(FAO)에 따르면, 북극해에서 러시아, 캐나다, 미국 등의 과잉어획은 실제 알려진 것 보다 훨씬 심각한 것으로 알려져 있다. 이들 국가의 실제 어획량은 FAO에 보고되는 양의 약 75배에 달하는 것으로 추산되며, 어류자원을 보존하기 위한 노력을 하지 않는 경우 2050년경이면 북극해의 어류가 사라질 것으로 우려되고 있다(Tim Wall, Arctic Ocean Said Seriously Overfished, Discovery News, Feb 8, 2011, http://news.discovery.com/earth/arctic-fish-catch-75-times-larger-than-un-estimate.htm)


IUU 어업과 관련하여 WWF는 2008년 보고서(Illegal Fishing in Arctic Waters)에서, 북극 Barents 해의 IUU 어업은 상당부분 감소하였지만 서부 Bering해와 오츠크해(Sea of Okhotsk) 수역에서는 우려할 만 한 수준이라고 밝히고 있다. IUU 어업이 북극해에서 특히 문제시 되는 것은 어업의 경제성뿐만 아니라 생태계의 민감성 때문이다. 북극의 생태계는 기후변화와 기타 환경적 스트레스에 굉장히 예민하게 작용하고, 이러한 스트레스가 누적되는 경우 미래의 해양생물과 어류에 해로운 영향을 미치게 된다(WWF, Illegal Fishing in Arctic Waters. p. 1).


따라서 북극해의 수산자원을 보호하기 위해서는 과잉어획과 IUU 어업 등을 규제하기 위한 적절한 수산자원 관리가 필요하다. 그러나 북극에는 북동대서양이나 북대서양, 북태평양 등과 달리 지역어업 관리계획(Regional Fisheries Management Plan: RFMP)이나 협력적 관리조직이 만들어져 있지 않다. 북극이사회 내에서도 어업문제에 대한 논의가 이루어지지 않고 있다.


AMAP이 2014년 제출한 “Arctic Ocean Acidification Overview Report”에서 북극해의 산성화가 상업적 어업에 미치는 잠재적 영향에 대해 우려하는 것이 거의 전부라고 볼 수 있다. 이에 대해 WWF는 북극의 생물자원 보존을 위한 지역협정을 체결할 것을 제안하고, 항구국협정(port state agreement)이나 항구 통제에 관한 양자협정 등을 통해 북극해에서의 통제를 강화할 것을 권고하고 있다. Ibid., p. 2.


일찍이 북극이사회는 특정 해양포유동물이나 어업관리 문제에는 관여하지 않는다는 결정을 내린 바 있다(Erik J. Molenaar, p. 155).


따라서 수산자원의 문제에 대해 관여하지 않는다는 것이 기본입장이며, 이에 따라 수산자원은 다른 생태계 분야와 달리 소홀히 다루어져 왔다. 그러나 북극에서 수산업이 차지하는 경제적 비중과 북극해 수산업의 성장 가능성을 고려할 때, 수산업 관리에 관심을 갖고 적절한 제도적 방안을 마련할 필요가 있다고 본다. 그것이 북극의 현안문제 해결뿐만 아니라, 북극이사회의 북극권 내 입지 강화에도 도움이 될 것으로 사료된다.


맺음말


북극지역은 북극권국가들의 오랜 변방에서 벗어나 국제사회의 중요한 지역으로 부상하고 있다. AEPS를 거쳐 북극이사회로 이어진 북극의 관리체제는 북극권 안팎의 비판적 시각에도 불구하고 고무적인 발전을 해오고 있다.


북극이사회는 북극권의 환경과 지속가능한 발전을 위한 국제협력 체제를 구축하고 성공적으로 이끌어가고 있다는 평가를 받는 반면, 법인격 없는 고위급 정부간 포럼으로서 soft law에 기초한 구속력없는 관리 체제라는 점에서 본질적 한계를 지니고 있다는 지적을 받고 있다.


새로운 법제도에 대한 논의나 기후변화, 환경오염, 북극항로의 운송활동과 규제, 수산자원의 관리 및 규제 등 해결해 나가야 할 다수의 현안문제도 안고 있다. 국제사회에서는 기후변화와 환경오염을 이유로 광물개발의 중단을 요구하고 새로운 포괄적 법제도를 요구하는 목소리가 높지만, 북극권국가들은 이를 수용하는 대신 북극이사회 체제를 더욱 강화하는 방향으로 나아가고 있다. 북극권국가들은 앞으로도 변함없이 이와 같은 입장을 견지해 나갈 것으로 보인다. 다만 빠르고 격동적으로 변화하는 북극권 내에서 북극이사회 체제가 계속해서 주도권을 행사할 수 있을 것인가에 대해서는 누구도 속단하기 어렵다고 할 것이다.


우리나라는 2013년 5월 스웨덴 키루나(Kiruna)에서 개최된 북극이사회 제8차 각료회의에서 정식옵서버의 지위를 취득하였다. 이 회의에서 우리나라 외에 중국, 인도, 일본, 싱가포르, 이탈리아의 5개국이 정식 옵서버의 지위를 취득하였다. 북극권극가들은 그동안 북극항로와 광물개발에 관심을 갖고 있는 중국을 견제해 왔으나, 중국을 옵서버로 받아들이는 데 합의하였다. 이로써 영국, 프랑스, 독일, 폴란드, 스페인, 네덜란드 등 기존의 정식 옵서버로 활동해 온 6개국을 포함하여, 북극이사회의 정식 옵서버는 모두 12개국으로 늘어났다.


북극권의 경제적, 정치적 경쟁이 증가하는 시기에 북극이사회가 옵서버를 대거 승인한 사실은 국제사회에 많은 관심을 불러 일으켰다. 새로운 옵서버 국가들이 북극지역에서 경제적 기회를 확보하고 북극이사회에 참여하여 북극권국가들의 의사결정에 영향을 미치려고 한다는 시각 때문이다. 북극이사회 측에서는 옵서버 국가들이 북극권 국가들의 주권을 확실하게 인정함으로써 결과적으로 북극이사회의 입장이 강화되었다는 입장을 취하고 있다(Steven Lee Myers, "Arctic Council Adds 6 Nations as Observer States, Including China", NYT, May 15, 2013).


옵서버로 승인받은 국가들은 매뉴얼 Arctic Council, Arctic Council Observer Manual For Subsidiary Bodies, 2013.
에 따라 북극이사회의 업무를 관찰하고, working group 차원의 참여를 통한 기여를 하게 된다. 보조기구(working group, task forces, expert groups, 기타 보조기구) 회의에도 참여할 수 있다. 옵서버 국가들은 북극문제에 관하여 북극이사회의 원칙과 주권을 수락할 것을 약속하였으며, Ottawa 선언 및 절차규칙(Arctic Council Rules of Procedure, 1998)에 위배되는 활동을 하는 경우 옵서버로서의 지위가 정지된다(Arctic Council Observer Manual, 4.3. Observers).


우리나라가 북극이사회 체제에 참여하면서 국내에서는 높은 효과를 기대하고 있다. 우선 자원이 부족한 무역국가로서 항로거리 단축과 에너지 자원 증가로 인한 수혜에 대한 기대가 가장 높다고 볼 수 있다. 우리나라는 세계 6대 해운국가로 대부분의 수출입 물동량을 해상운송에 의존하고 있는데, 수에즈운하를 통과하는 기존항로 대신 북극항로를 이용하는 경우 운항거리는 40%, 운항일수는 10여일이 단축되어 경제적 효과가 매우 크다. 조선·선박 분야에서는 쇄빙선과 유조선 건조의 수요가 높아지고, 광물개발 참여의 기회도 열리게 될 것으로 기대되고 있다.


다만 아직까지는 북극항로 이용이 여름철 수개월 동안만 가능하고, 쇄빙선 이용으로 부대비용이 높다는 점, 러시아의 북극해항로 규제 법률과 IMO의 Polar Code에 따라 선박의 해상안전과 오염방지에 대한 규제가 크게 강화된다는 점 등을 고려할 때, 북극항로의 전망이 그리 밝기만 한 것은 아니다. 광물개발도 본격화되기 위해서는 더 오랜 시간이 필요하고, 환경오염의 문제가 뒤따르며, 비용과 위험부담이 크기 때문에 최근과 같은 저유가시대에서는 이점이 크지 않다고 볼 수 있다.


반대로 북극권국가 측에서도 옵서버국가들에 대한 기대가 적지 않다. 이들은 우선 북극이 직면하고 있는 기후변화와 관련하여 옵서버국가들의 국제협력을 기대하고 있다. 새로운 기후변화협약의 체결에 있어서 뿐만 아니라 북극에서의 과학적 연구 성과를 요구하는 것이다.


우리나라는 2002년 노르웨이령 스발바르제도(Svalbard Islands) 스피츠베르겐(Spitzbergen) 섬 니알슨(Ny-Alesund)에 다산기지를 설치하고, 북극의 기후변화와 빙하, 생물종, 해류, 자원 등에 관한 연구를 해오고 있다. 2010년부터는 쇄빙연구선 아라온호를 운항하면서 남극과 북극지역에서 해양연구 기타 연구활동과 기지보급 활동을 하고 있다. 그러나 북극권국가의 연구보고서에 따르면, 독일과 영국의 연구에 대해서는 높이 평가하는 반면 우리나라와 폴란드, 이탈리아 등의 과학적 연구 기여도는 낮게 평가하고 있다. 이 보고서에서는 비북극권국가 연구자의 과학적 연구가 필요하다는 점을 인정하고 있어, 우리로서는 앞으로 가시적인 과학적 연구 성과를 보여줄 필요가 있다고 할 것이다.


북극에서의 과학적 연구 성과를 올리기 위해서는 그만큼의 투자가 필요하다. 현재 다산기지는 프랑스와 공동으로 사용하는 비상주기지로, 상주인원 없이 연구원들이 필요한 기간에만 연구를 하고 있다. 상주기지도 없이 북극의 지속적인 기후변화와 해류 등을 연구하는 데에는 상당한 한계가 있는 것이 사실이다. 그러나 북극에 상주기지를 설치하는 문제는 아직 구체화되지 않고 있고, 최근에는 제2의 쇄빙선을 건조하는 문제도 무산된 바 있다.


이와 같이 볼 때 우리의 북극 참여가 장밋빛 전망만 있는 것은 아니다. 기대하는 만큼 직접적인 효과는 거두기 어려운 반면, 북극권국가들의 기대를 채워주어야 하는 것이 현실이다. 우리로서는 북극 참여를 통해 당장 눈에 보이는 성과를 거두려고 하기 보다는, 먼저 북극권국가와 원주민들에게 기여할 수 있는 방안으로 접근할 필요가 있다. 기후변화 등과 관련된 과학적 조사·연구의 참여를 확대하고, 북극지역의 환경보호와 지속가능한 발전에 이바지할 수 있는 방안을 강구하는 것이 중요하다. 무엇보다도 북극권국가나 원주민에 대한 깊은 이해와 관심이 뒤따라야 할 것이다.


이렇게 해서 상호협력과 상호신뢰가 쌓일 때, 북극항로 이용이나 에너지·광물자원개발, 수산업 기타 경제활동에 참여하고 이익을 확보할 수 있는 기회도 극대화될 수 있을 것으로 본다.


김기순(국제법 동향과 실무, 2015)