1972년 런던덤핑협약과 1996년 런던의정서는 후쿠시마원전 방사능오염수의 해양방출에 적용가능한가?

1972년 런던협약은 폐기물의 해양투기를 규제하기 위해 체결된 다자조약으로, 정식명칭은 폐기물 기타 물질의 투기에 의한 해양오염 방지협약(Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972)이다. 초기에는 이를 런던덤핑협약이라고 불러왔지만, 협약 범위를 해양투기뿐만 아니라 해상소각 기타 해양오염을 일으키는 모든 오염원의 규제에 둔다는 의미에서 1992년 제15차 협의당사국회의에서 런던협약으로 부르기로 결정하였다.

런던협약은 모든 해양오염원을 효과적으로 규제하고, 특히 폐기물 기타 물질의 투기에 의한 해양오염을 방지하고자 하는 데 그 목적이 있다. 협약당사국은 폐기물에 의한 해양오염을 방지하기 위해 실행가능한 모든 조치를 취해야할 의무가 있다(제1조).

이 협약에서 해양투기는 1) 선박, 항공기, 기타 해양인공구조물로부터 폐기물 기타 물질을 바다에 고의적으로 버리는 행위와 2) 선박, 항공기, 기타 해양인공구조물을 바다에 고의적으로 버리는 행위를 의미한다(제III조. 1(a)). 런던협약은 각 국가의 내수(internal waters) 밖에 있는 모든 해양지역에 대해 적용되도록 규정하고 있다(제III조 3항). 따라서 협약의 적용범위는 내수를 제외한 영해, 배타적 경제수역, 대륙붕과 공해가 된다.

런던협약은 모든 종류의 폐기물을 환경에 미치는 피해에 따라 black list(유독성이 가장 강한 폐기물), grey list(다음으로 유독성이 강한 폐기물), white list(나머지 물질)의 3개 카테고리로 구분하고 있다. 런던협약에서 규제 대상이 되는 폐기물로는 준설물질, 하수오니, 산업폐기물, 방사성폐기물 등이 있는데, 방사성폐기물은 유독성이 가장 강한 폐기물로서 black list에 해당한다. 따라서 저준위, 중준위, 고준위 방사성폐기물은 해양투기가 전면 금지된다.

1996년 런던의정서는 런던협약의 개정작업에 따라 채택된 의정서로, 기존의 런던협약에 비해 훨씬 더 강력한 규제방식을 취하고 있다. 런던의정서는 원칙적으로 모든 폐기물의 해양투기를 금지하고 있으며, 동시에 폐기물의 해상소각을 명문으로 금지한다. 런던의정서는 Protocol이라는 명칭으로 되어 있지만 실제로는 런던협약의 내용을 완전히 고쳐 쓴 새로운 협약이라고 볼 수 있다.

런던의정서는 모든 종류의 오염원으로부터 해양환경을 보호 및 보존하고, 폐기물 기타 물질의 해양투기나 해상소각에 의해 야기되는 오염을 예방, 감소, 제거하기 위해 필요한 조치를 취하기 위한 목적에서 채택되었다(제2조). 런던의정서는 모든 종류의 오염원으로부터 해양환경을 보호한다는 규정을 명시함으로써 기존의 런던협약에 비해 더 광범위한 목적을 갖고 있음을 밝히고 있다. 기존의 런던협약 규정이 해양투기 통제를 주된 목적으로 했던 것에 비해 런던의정서는 해양투기를 포함한 모든 해양오염원을 통제하여 해양오염을 보호하는 것을 목적으로 한다는 것이다.

런던의정서에서 해양투기란 1) 선박, 항공기, 플랫홈 기타 인공해양구조물로부터 폐기물, 기타 물질을 해양에 고의로 처분하는 행위, 2) 선박, 항공기, 플랫홈 기타 인공해양구조물을 고의적으로 해양에 처분하는 행위, 3) 선박, 항공기, 플랫홈 기타 인공해양구조물로부터 폐기물 기타 물질을 해저 및 그 지하에 처분하는 행위, 4) 고의적인 처분의 목적으로 플랫홈 기타 인공해양구조물 부지에 유기 또는 쌓아놓는 행위(abandonment or toppling)를 말한다(제1조 4항). 여기에서 1)과 2)는 기존의 런던협약 규정과 동일하지만 3)과 4)는 런던의정서에서 추가된 것이다.

적용범위에 있어서 런던의정서는 내수를 적용범위에 포함시키고 있다. 다만 모든 경우에 내수를 적용범위에 포함시키는 것이 아니라 해양투기 및 해상소각과 관련하여 일정한 경우에만 포함시키도록 규정하고 있다.

런던의정서는 부속서 I에 명시된 물질(준설물질, 하수오니, 어류 폐기물 기타 7개 물질)을 제외한 모든 폐기물 기타 물질의 해양투기를 금지한다(제4조 1항). 이러한 점에서 런던의정서는 모든 물질의 해양투기를 원칙적으로 금지하되 일정한 폐기물 기타 물질에 대해서만 예외적으로 해양투기를 허용하는, 이른바 "reverse list" 전략을 취하고 있다고 볼 수 있다. 이에 따라 저준위, 중준위, 고준위 방사성 폐기물은 해양투기가 전면 금지된다.

이와 같이, 런던협약과 런던의정서는 저준위, 중준위, 고준위 방사성 폐기물의 해양투기를 전면 금지하고 있다. 다만 런던협약과 런던의정서가 후쿠시마원전 방사능오염수의 해양방출에 적용가능한가 하는 것은 이들 협약과 의정서의 정의와 적용범위 등에 비추어 판단해야 할 것으로 보인다.

런던협약과 런던의정서에서 해양투기는 1) 선박, 항공기, 기타 해양인공구조물로부터 폐기물 기타 물질을 바다에 고의적으로 버리는 행위와 2) 선박, 항공기, 기타 해양인공구조물을 바다에 고의적으로 버리는 행위(런던협약) 3) 선박, 항공기, 플랫홈 기타 인공해양구조물로부터 폐기물 기타 물질을 해저 및 그 지하에 처분하는 행위, 4) 고의적인 처분의 목적으로 플랫홈 기타 인공해양구조물 부지에 유기 또는 쌓아놓는 행위(런던의정서)로 정의되어 있다.

후쿠시마원전 방사능오염수는 기본적으로 연안에 위치한 폐기된 원전시설에서 배출되는 육상오염원이라고 볼 수 있다. 일본정부는 방사능오염수를 선박, 항공기 등을 이용하지 않고, 바다로 직접 방출하려는 계획을 추진하고 있다. 방사능오염수의 해양방출이 런던협약과 런던의정서의 적용대상이 되려면 방사능오염수를 선박, 항공기, 플랫홈 기타 인공해양구조물로부터 바다에 고의적으로 버리거나, 해저 및 그 지하에 처분하는 행위, 고의적인 목적으로 플랫홈 기타 인공해양구조물 부지에 유기 또는 쌓아놓는 행위에 해당해야 할 것으로 본다.

적용범위에 있어서도 런던협약은 내수를 제외하고 있고 런던의정서는 해양투기 및 해상소각과 관련하여 일정한 경우에만 내수를 포함시키고 있다는 점에서, 연안에 위치한 원전시설에서 방출하는 방사능오염수에 대해 런던협약과 런던의정서를 적용하기는 어려울 것으로 본다.

런던협약은 모든 해양오염원을 효과적으로 규제하는 것을 목적으로 하고, 런던의정서는 모든 종류의 오염원으로부터 해양환경을 보호 및 보존하는 것을 목적으로 함으로써 해양투기를 포함한 모든 해양오염원을 통제하여 해양오염을 보호하고자 하는 취지를 갖고 있다. 다만 이러한 취지와는 달리 육상오염원을 포함한 해양오염원 등을 규제하는 구체적인 규정은 포함하지 않고, 해양투기와 해상소각을 중심으로 규제하고 있다.

결론적으로, 런던협약과 런던의정서의 해양투기 정의, 적용범위, 구체적인 규제 규정 등에 비추어(볼 때) 후쿠시마원전 방사능오염수의 해양방출은 런던협약과 런던의정서의 적용대상이라고 보기는 어렵다고 사료된다.


(김기순, 국제환경법정책학회 창립세미나 토론문, 2021.07.09)