지하수 / 국제하천 / 해양 / 남극 1991 Madrid protocol 마드리드 의정서의 협상 과정 1988년에 광물(CRAMRA)협약이 채택된 후, 오스트레일리아와 프랑스는 이 협약의 서명에 반대하는 입장을 공식적으로 표명하고 나섰다. 남극광물의 개발은 필연적으로 남극환경과 생태계를 파괴시키게 되므로, 광물활동을 허용하는 광물협약대신 남극환경 및 관련생태계를 보호하기 위한 포괄적 조치가 필요하다는 공동제안을 제기한 것이다. 이들의 제안에 따르면, 기존의 남극체제는 남극환경을 보호하기 위한 조치로서는 미흡하기 때문에, 남극환경보호를 규정하는 포괄적이고 광범위한 조치의 형태로서 새로운 협약이 필요하다는 것이다. 이들의 제안은 환경에 대한 국제적인 관심의 증가로 큰 호응을 얻게 되어, 협의당사국들은 이 문제를 다루기 위한 특별 협의 당사국회의를 소집하였으며(1990. 11. 19 - 12.6, 1991.8.22 - 8.30), 여기에서 협약초안을 마련하고, 뒤이어 마드리드에서 최종회의를 갖기로 결정을 하였다. 포괄적 환경보호에 관한 논의에서는, 새로운 협약의 필요성 및 남극조약체제의 기존 구성요소들과 새로이 채택될 조치들 사이의 관계를 결정하는  문제를 둘러싸고 각 국가들 사이의 입장이 일치되지 않았지만, 남극환경보호를 지지하는 세계여론과 국제적인 지원에 힘입어 환경보호를 위한 의정서를 채택하기로 합의가 이루어지게 되었다. 이에 따라 협의 당사국회의에서는 남극환경보호를 포괄적으로 규제하는 규칙을 통합, 조정하는 단일문서로서, 남극대륙 위의 모든 인간활동을 포괄하는 마드리드 의정서를 1991년에 채택하게 된 것이다. 의정서의 의의 & 구성 이 의정서는 남극환경에 관한 기존의 협약, 조치, 권고 등을 대치할 뿐만 아니라 남극조약에 결여되어 있는 환경보호규정을 보충하여, 남극대륙에서 행하여 지는 모든 형태의 인간활동을 단일한 기준에 따라 규제한다는 점에서 주요한 의의를 찾을 수 있다. 마드리드 의정서는 27개조에 달하는 의정서 본문과 중재법원에 관한 추진계획 및 4개의 부속서로 구성되어 있으며, 이들 부속서는 환경영향평가, 동식물군의 보존, 폐기물처리 및 관리, 해양환경 오염방지를 그 내용으로 하고 있다. 의정서의 내용 의정서와 부속서의 주요한 내용은 다음과 같다. 의정서의 목적 이 의정서의 기본적인 접근방식은 남극을 "과학과 평화에 바쳐진 보류지(natural reserve)"로서 인정하고, 이러한 기초 위에서 모든 남극활동을 규제하는 환경원칙을 명시하는 것이다. 의정서 초안과정에서는 포괄적인 남극환경보호와 남극환경에 불가피한 영향을 미치는 과학수행활동의 가치 사이의 균형을 이루는 문제를 놓고 상당한 논란이 있었으나, 과학활동과 이를 지원하는 병참활동이 미치는 환경영향을 현실적으로 적절하게 규제한다는 입장에서 타결이 되었다. 따라서 의정서 당사국은 남극을 과학의 자연적 보류지로서 인정하여, 모든 남극활동의 기획과 수행과정에서 가능한 한 환경적 역효과를 미치지 않도록 제한하는 것을 원칙으로 하고 있다.  의정서 전문에 따르면, 이 의정서가 남극환경과 이에 의존하는 생태계 및 관련생태계를 보호할 필요성을 확신하여 만들어진다고 명시되어 있다. 이것은 의정서가 광물협약과 마찬가지로 남극환경의 보호에 생태계까지 포괄적으로 포함하고 있음을 나타내는 것이다. 또한 의정서 전문은 남극이 오로지 평화적인 목적으로 이용될 수 있도록 남극조약체제를 강화할 필요성에서 만들어진다는 것을 강조하고 있으며, 제 4조에서는 의정서가 남극조약을 수정하거나 변경하는 것이 아니라 보충하는 것임을 분명히 하고 있다. 따라서 이 의정서는 남극조약 체제의 범주밖에 있는 것이 아니라 남극조약 체제 내에서 남극환경의 보호를 포괄적으로 규제하는 협약이라는 것을 명시하고 있는 것이다. 기본적인 환경원칙 의정서의 기본원칙을 규정하고 있는 것은 제 3조이다. 이 조항에 따르면, "남극환경과 이에 의존하는 생태계 및 관련생태계의 보호, 남극의 야생성(wilderness)과 미적 가치 및 과학적 연구수행지역으로서의 가치를 포함한 남극의 고유한  가치의 보호는 남극조약지역의 모든 계획과 활동수행에서 기본적으로 고려되어야 한다"고 규정되어 있다. 이 조항은 남극의 모든 인간활동에서 남극환경 및 그 생태계, 남극의 야생성, 미적, 과학적 가치를 보호할 것을 선언하는 것이다. 남극지역의 활동은 남극환경과 이에 의존하는 생태계 및 관련생태계에 관해 불리한 영향을 미치지 않도록 제한하는 범위에서 기획, 수행되어야 한다. 이것은 당사국들이 부담해야 하는 가장 첫번째 의무로서 지적되고 있는 것이다. 환경에 미치는 불리한 영향은 구체적으로 기후, 날씨, 기류, 수질, 대기, 육지, 얼음, 해양환경, 동 식물군,중요한 자연지역에 대한 역효과 또는 훼손 등이며, 남극조약지역의 활동은 이러한 역효과를 피하여 기획, 수행되도록 하고 있다. 남극조약 지역의 활동은 남극환경 및 생태계에 대한 영향과, 남극의 과학적 연구수행가치에 대한 영향을 사전에 평가하기에 충분한 정보를 기초로 기획, 수정되어야 한다. 이러한 판단은 특히, 활동의 범위와 기간 및 강도, 활동의 누적적인 영향, 기술 및 절차가 환경적으로 안전한 작업인가 하는 것을 고려하도록 되어 있다. 또한 활동의 역효과를 초기에 확인하고 경고하며, 남극환경과 생태계의 감시결과 또는 증가하는 지식에 비추어 필요한 작업절차를 수정하도록 하기 위해서 핵심적인 환경변수와 생태계 구성인자를 감독할 능력이 있는가, 특히 잠재적으로 환경에 영향을 미치는 사고발생시, 이러한 사고에 신속하고 효과적으로 대처할 능력이 있는가를 고려한다. 예견된 영향의 입증을 포함하여, 계속적인 활동의 영향을 평가하는 정규적이고 효과적인 감독을 하도록 되어 있으며, 예견되지 않은 영향의 조기발견을 용이하게 하기 위해서도 마찬가지로 정규적이고 효과적인 감독을 하도록 되어 있다. 남극활동은 과학적 활동에 우선권을 두고, 남극의 과학적 연구수행지역으로서의 가치를 보존하기 위해 수행되어야 한다. 과학적 연구 프로그램, 여행, 그 밖의 모든 정부 및 비정부 간 활동에 따라 행하여 지는 모든 남극활동은 이상과 같은 원칙에  따라 수행되어야 하며, 만일 이들 활동이 남극환경 및 생태계에 해로운 영향을 미치는 경우, 수정, 중지 또는 취소되어야 한다. 기본적인 환경원칙에 관한 의정서규정은 광물협약의 영향을 받은 것으로, 남극환경과 이에 의존하는 생태계 및 관련생태계를 보호하기 위해 환경영향평가, 환경사고에 대한 감독 및 대응능력요구 등 많은 점에서 유사하다. 다만 광물협약이 단지 남극광물활동만을 대상으로 하는 데 반해, 의정서는 남극에서 행하여지는 모든 인간활동을 대상으로 한다는 점에서 다르다. 환경 보호위원회 의정서 제 11조는 환경 보호위원회의 설립을 규정하고 있다. 이 위원회는 환경보호와 관련한 다양한 재검토 및 분석기능을 수행하기 위해 설치되는 권고적 기구로서, 협의당사국 회의에 주요한 과학적, 기술적 조언을 하도록 되어 있다. 이 위원회는 각 당사국에서 파견하는 대표로 구성되며, 각 대표는 조언가와 전문가를 동반하게 된다. 위원회의 업저버 자격은 의정서 당사국이 아닌 협의당사국에도 개방되어 있으며, 남극 과학 연구위원회(SCAR), 남극 해양생물자원 보존조약의  과학위원회, 그리고 다른 관련 과학적, 환경적, 기술적 기구를 회기 중에 업저버로 참석하도록 초청하고 있다. 위원회는 매 회기에 논의된 모든 사항과 각 위원이 표명한 견해를 내용으로 하는 보고서를 협의당사국 회의에 제출하도록 되어 있다. 이 보고서는 모든 협의당사국과 회의에 참석한 업저버에게 배포되며, 공공이 이용할 수 있도록 배포된다. 환경 보호위원회는 이 의정서 본문과 부속서의 이행과 관련하여 각 당사국에 조언을 하고, 권고를 공식화하는 것을 그 기능으로 한다. 구체적으로는 특히 환경조치의 효율성과 쇄신, 강화 내지 개선, 추가 부속서의 필요성, 환경영향 평가절차의 적용 및 이행, 환경영향 최소화 또는 감소수단, 환경비상상태시 대응절차, 보호지역제도의 운용 및 개선, 검색보고서와 검색행위목록을 포함한 검색절차, 환경정보의 수집, 기록, 교환, 평가, 남극환경의 상태, 환경감시 등에 대해서 조언을 하도록 되어 있다. 위원회는 위에 열거한 자문 및 권고적 기능을 수행함에 있어서, 의정서에 의거한 환경보호조치 및 그 절차를 일반적으로 재검토하는 역할을 하게 된다. 다시 말해서, 위원회는 정규적인 재검토를 통해서 현실적으로 발생하는 환경문제에 대응하여 이를 조기에 경고하고, 환경의무를 위반할 우려가 있는 국가에 이를 사전통고함으로서 적용가능한 조치를 준수하도록 견제하는 기능을 하게 되는 것이다. 검색 의정서 제 14조는 남극환경과 생태계의 보호를 증진시키고 의정서의 준수를 확보하기 위해 검색제도를 규정하고 있다. 이에 따르면, 협의당사국들은 남극조약에 규정된 검색절차를 개별적 또는 집단적으로 적용하기 위해 준비를 하도록 되어 있다. 의정서는 검색절차를 개별적 또는 집단적으로 적용할 수 있다고 명시함으로서, 합동검색의 가능성을 인정하고, 또한 협의당사국에 의한 집단적 검색제도의 가능성을 명시하고 있다. 검색활동은 협의당사국이 소속국민중에서 지정한 업저버와 협의 당사국회의에서 지정한 업저버에 의해 수행되며, 이들 업저버는 의정서에 따라 요청된 모든 기록과 기지, 설치물, 장비, 선박 및 항공기에 자유로이 접근하여 검색하도록 보장되어 있다. 검색활동의 결과에 따라 검색보고서가 작성되고, 이 보고서는 의견개진의 기회를 주기 위해 일차로 검색당사자에게 보내지며, 그 후에는 모든 당사자와 환경 보호위원회에 배포되고, 협의 당사국회의에서 이를 숙고한 다음에 공공이 이용할 수 있도록 배포된다. 이러한 절차는 남극 해양생물자원 보존협약에 따라 확립된 절차와 유사한 것이다. 원래 남극조약의 검색제도는 환경보호문제에 관여하지 않았으나, 남극환경과 생태계의 중요성에 비추어 검색활동이 환경보호에 더 큰 비중을 두어야 한다는 견해가 점차 일반화되었다. 이에 따라 의정서 초안작성과정에서는 남극조약보다 더 강화된 기준과 절차를 확정하고자 하는 움직임이 일반적으로 지지되었으나, 독립된 사찰단과 같이 새로운 법적 기구를 설립하자는 제안에 대해서는 기존 검색제도의 붕괴가능성과 재정적인 부담을 이유로 대다수 국가들이 거부하였다. 대응행위 각 당사국은 과학연구 프로그램 이행, 여행, 모든 정부 및 비정부 활동, 관련 병참지원활동에서 야기되는 환경적 긴급상황에 대응하기 위해 신속하고 효율적인 대응행위를 확보하고, 남극환경 및 생태계에 잠재적으로 영향을 미치는 사고에 대응하는 비상대책을 마련할 의무를 부담하게 된다. 여기에서 대응행위는 예방, 봉쇄, 청소, 제거를 포함하며, 필요한 경우에는 회복도 포함한다. 긴급상황시 각 당사국의 대응의무는 신청된 모든 남극활동이 사고에 신속하고 효율적으로 대처할 능력의 유무를 판단하는 사전평가를 거쳐야 한다는 원칙에서 비롯되는 것이다. 각 당사국은 긴급상황에 대응하기 위해, 우발적 사고 대비계획을 형식화하고 이행하도록 협력하고, 비상시에 긴급통고절차 및 협력대응절차를 확립하도록 되어 있다. 이때 각 당사국은 적절한 국제기구의 조언에 따르도록 되어 있다.(제 15조) 책임 의정서는 남극활동과 관련하여 발생하는 환경적 피해에 관한 책임규정을 두고 있다(제 16조). 그러나 이 조항은 각 당사국들이 남극활동에서 야기되는 피해에 대한 책임을 평가하는 절차 및 규칙을 입안할 것을 명시하고 있을 뿐, 구체적인 책임제도를 도입하지 못하고 있다. 의정서 초안 작성과정에서는 환경피해에 관한 책임문제를 둘러싸고 각 국가들 사이에서 광범위한 논의가 있었으며, 광물협약과 같은 상세한 책임제도의 도입을 주장하는 국가들과 책임제도의 복잡성을 이유로 보류를 주장하는 국가들의 입장이 대립되었으나, 국가책임의 확대를 원하지 않는 대다수 국가들에 의해 후자의 입장이 채택되었다. 따라서 의정서 규정은 환경피해발생과 관련한 구체적인 책임문제에 관하여 아무런 규정도 두고 있지 못하다. 다만 각 국가가 국제법의무 위반시 이로부터 야기되는 피해에 대해 책임을 지도록 되어 있는 일반적인 국가책임원칙에 비추어 볼 때, 관련국가는 환경의무위반으로 인한 피해를 책임져야 한다고 볼 수 있을 것이다. 분쟁해결 의정서는 광물협약과 달리 강제적이고 구속력있는 분쟁해결절차를 그 자체의 규정에 명시하지 않고 있으며, 다만 부속서 규정에서 강제적인 분쟁해결절차를 포함하고 있을 뿐이다. 의정서의 해석 또는 적용에 관하여 분쟁이 발생한 경우, 분쟁당사자들은 분쟁당사자 일방의 요청에 따라 협상, 조사, 조정, 화해,중재, 사법적 해결  또는 분쟁당사자가 합의하는 기타 평화적 수단에 의해 분쟁을 해결하기 위해 협의를 하도록 되어 있다. 이것은 의정서의 해석 또는 적용에 관한 분쟁이 모든 당사자가 합의할 수 있는 일차적 분쟁해결절차, 즉 비공식적인 분쟁해결절차에 따른다는 것을 명시하고 있는 것이다. 다만 광물 자원활동 금지, 환경영향평가, 긴급대응행위, 이와 관련된 의정서 준수의무 규정과 부속서 규정의 해석 및 적용 등에 관하여 분쟁이 발생한 경우, 각 당사국은 분쟁해결을 위한 수단으로서 국제사법법원 또는 중재법원을 선택할 수 있도록 되어 있다. 광물협약이 협약 전체의 해석과 규정에 대하여 강제적인 분쟁해결을 요구하는 데 비해, 의정서는 이 조항에서 열거하는 소수의 경우에만 강제적인 분쟁해결절차에 의하도록 규정하고 있는 것이다. 국제사법법원과 중재법원중 하나를 선택한다는 의사표시는 서면선언에 의하며, 서면선언을 하지 않은 경우 또는 서면선언의 효력이 없어진 경우에는 중재법원의 권한을 수락할 것으로 간주된다. 분쟁당사자들이 동일한 분쟁해결수단을 수락한 경우 분쟁은 그 절차에만 따르게 되며, 동일한 분쟁해결수단을 수락하지 않은 경우 또는 동시에 두 가지 수단을 수락한 경우, 분쟁은 중재법원에서만 다루어지게 된다. 분쟁당사자가 협의요청을 한지 12개월 이내에 분쟁해결에 합의하지 못한 경우, 분쟁은 중재법원에서 다루어 지게 된다(제 19조). 중재법원의 판결은 최종적인 효력을 가지게 되며, 분쟁 당사자뿐만 아니라 재판과정에 개입한 제 3자에게도 구속력을 갖게 된다. 그러나 주권과 관련된 문제에 대해서는 중재법원 또는 국제사법법원은 권한 또는 관할권을 행사할 수 없도록 되어 있다. 다시 말해서 중재법원과 국제사법법원은 남극조약에 규정된 "영유권 동결"의 영역에 속하는 문제에 대해서는 어떠한 결정 권한이나 관할권을 갖고 있지 않다(제 20조). 한편 의정서는 심각한 환경적 피해를 예방하기 위해, 당사자가 요청하는 경우에 중재법원에서 임시조치를 취할 수 있는 가능성을 포함하고 있다. 즉 분쟁당사국은 심각한 환경적 피해를 예방하기 위해 중재법원이 적절한 임시조치를 규정하도록 요청할 수 있으며, 모든 분쟁당사국은 최종결정이 내려지기 전에는 임시규정을 따르도록 되어 있다. 분쟁당사국은 예외적인 긴급상황의 경우 중재법원이 긴급상황 임시조치를 규정하도록 요청할 수 있으며, 이에 따라 긴급상황 임시조치가 내려지면 분쟁해결은 의정서에 규정된 분쟁해결절차에 따라 진행되어야 한다. 개정 및 변경  의정서는 그 자체의 규정을 개정 또는 변경하는 두 가지 절차를 명시하고 있다. 첫째, 이 의정서는 남극조약 제 12조 1항 (a)와 (b)에 규정된 절차에 따라 어느 때나 변경 내지는 개정될 수 있다. 따라서 협의당사국이 만장일치로 동의하는 경우 어느 때나 개정 또는 변경이 가능한 것이다. 이때 채택된 개정 또는 변경은 기탁정부가 이를 비준한 모든 체약국으로부터 통보를 받은 때에 발효될 수 있다. 둘째, 이 의정서가 발효된 때로부터 50년이 만료된 후에, 남극조약협의 당사국이 요구하는 경우, 재검토회의를 통해 개정 내지는 변경될 수 있다. 재검토회의에서 제안된 개정 또는 변경은 의정서 채택시 협의당사국이었던 국가의 3/4을 포함한 과반수 국가에 의해 채택되어야 한다. 이때 채택된 개정 또는 변경은 의정서 채택시 협의당사국이었던 모든 국가의 비준을 포함한 협의당사국 3/4의 비준에 따라 효력을 발생하도록 되어 있다(제 25조). 의정서 25조는 제 7조에 명시된 광물활동금지와 관련한 개정 또는 변경을 포함하고 있다. 의정서 제 7조는 "과학적 연구이외에, 광물활동과 관련된 어떤 활동도 금지"하고 있다. 남극광물자원의 활동은 당사국들 사이에서 가장 논쟁적인 문제였기 때문에 광물활동금지 여부를 둘러싸고 이를 지지하는 국가들과 반대하는 국가들 사이의 입장이 팽팽하게 대립되었다. 그 결과 일종의 타협안으로서 제 7조에 채광금지를 규정하되, 이에 대해 특별한 변경 또는 개정조항을 명시하고 있는 것이다. 제 25조 (5)항 (a)에 따르면, 제 7조의 남극 광물자원활동의 금지는 남극 광물자원활동에 대한 구속력있는 법제도가 시행되지 않는 한 계속되며, 제 7조는 제 25조 2항에서 언급된 재검토회의에 의해 개정될 수 있도록 되어 있다. 여기에서 구속력있는 법제도에는 광물활동을 할 것인가 또는 그러한 경우 어떤 활동이 수락될 것인가를 결정하는 합의된 수단이 포함되도록 한다. 따라서 광물활동의 금지를 개정 또는 변경하는 경우, 이러한 개정은 남극광물활동의 수락여부 내지 허용가능성 등을 결정하는 합의된 수단을 포함하는 구속력있는 법제도의 시행을 수반해야 할 것이다. 재검토회의에 의한 광물활동금지의 개정 또는 변경은 제 25조 3항과 4항에 따라, 의정서 채택시 협의당사국이었던 국가의 3/4을 포함한 과반수국가에 의해 채택되며, 의정서 채택시 협의당사국이었던 모든 국가를 포함한 전체 협의당사국의 3/4이 비준한 때에 효력이 발생된다. 광물활동금지의 개정 또는 변경이 채택된지 3년 이내에 시행되지 않으면, 그후 어떤 당사국도 수탁기관에 의정서로부터의 탈퇴를 통고할 수 있고, 탈퇴는 수탁기관에 통고한 때로부터 2년 후에 발효된다. 원래 의정서 초안에는 현 협의당사국 각각이 광물활동문제에 대한 반대권을 갖도록 규정되어 있어서, 하나의 협의당사국이라도 반대를 하는 경우에는 광물활동금지를 개정 또는 변경할 수 없도록 되어 있었다. 그러나 미국을 비롯하여 남극광물활동을 지지하는 국가들의 강력한 반대에 따라 3/4 찬성으로 광물 활동금지조항을 개정, 변경하도록 후퇴한 것이다. 그 결과 제 7조의 조항은 효과적인 채광금지로부터 한 단계 후퇴하여, 잠재적이고 불명확한 채광금지를 구성하는 내용으로 규정되었다. 환경영향평가 의정서 제 8조에 따르면 모든 남극활동은 남극환경 또는 이에 의존하는 생태계 또는 관련생태계에 대한 사전영향평가를 위해 부속서 I에 명시된 절차에 따르도록 되어 있다. 환경영향평가의 대상이 되는 활동은 과학적 연구프로그램, 여행, 그 밖의 모든 정부 및 비 정부활동과 관련 병참지원활동 등 남극조약지역 내에서 수행되는 모든 활동을 포함하며, 따라서 비정부적인 탐사활동, 남극기지점유와 관련된 활동, 군사인력 또는 장비 등도 이에 해당한다. 남극활동은 남극환경 및 생태계에 대한 영향에 따라 세개의 광범위한 범주로 분류되고 있다. 즉 소규모의(minor) 또는 일시적인(transitory) 영향보다 작은 활동, 소규모의 또는 일시적인 영향을 미치는 활동, 또는 소규모의 또는 일시적 영향보다 큰 활동으로 구분되는 것이다. 신청된 남극활동이 소규모의 또는 일시적 영향보다 작은 것으로 결정된 경우에 신청자는 그 활동을 계속할 수 있도록 되어 있다. 만일 남극활동이 소규모의 또는 일시적 영향보다 작지 않은 것으로 결정된 경우, 최초환경평가가 준비되어야 한다. 최초 환경평가에 의해 신청활동이 소규모의 또는 일시적인 영향을 미친다고 결정된 경우에는, 감시를 포함한 적절한 절차에 따라 활동의 영향을 평가하고 입증한다면 남극활동은 계속할 수 있도록 되어 있다. 최초 환경평가의 결과, 신청활동이 소규모의 또는 일시적인 여행보다 큰 것으로 결정되는 경우에 포괄적 평가가 준비되어야 한다. 포괄적 환경평가는 신청활동의 목적, 위치, 기간, 강도, 대안과  그 결과, 최초의 환경보증상태와 미래의 환경보증상태, 신청활동의 영향을 예견하는 데 이용된 방법과 자료의 기술, 신청활동의 성격, 정도, 기간, 강도 및 영향 평가, 감시프로그램과 사전경고조치 등을 포함한다. 포괄적 환경초안은 공공에 널리 이용될 수 있고, 모든 당사국과 환경 보호위원회에 동시에 배포되며, 일정기간동안 공개적인 논평을 받도록 허용하고 있다. 포괄적 환경평가 초안이 환경 보호위원회의 권고에 따라 협의 당사국회의에 의해 고려되지 않는 한, 신청활동 개시여부에 대한 최종결정은 내려지지 않는다. 포괄적 환경평가 최종안에는 초안에 대한 비평이 모든 당사자에게 배포되어, 적어도 신청활동 60일 개시 이전에 공공에 널리 이용될 수 있도록 규정하고 있다. 신청활동의 개시여부에 대한 결정, 신청활동이 원래대로 계속될 것인가 또는 수정된 형태로 계속될 것인가에 관한 결정은 포괄적 환경평가와 그밖에 다른 관련된 사항을 심사숙고하여 기초하도록 되어 있다. 포괄적 환경평가가 완성된 후 일단 남극활동이 개시되면, 핵심적 환경지침의 적절한 감시를 포함하여, 환경영향을 평가하고 입증하는 절차가 적절하게 마련될 것이다. 이러한 절차는 특히 환경영향이 의정서와 일치되는 범위 내에서 미친다는 평가를 하고, 또한 환경영향의 감소, 완화에 유익한 정보 및 남극활동의 중지, 취소, 또는 변경의 필요성에 대한 정보를 제공할 수 있도록 정규적이고 입증가능한 환경영향기록을 제공하기 위해 만들어 진다. 남극 동식물군의  보존 남극 동식물군의 보존에 관하여 규정한 부속서 II는 남극 동식물군에 대한 합의규칙(Rec.III-8)을 다시 명문화하고 있다. 이와 같이 남극조약체제하에서 채택된 권고를 의정서에 통합하는 것은, 의정서가 남극환경보호를 위한 단일한 법제도로서 남극환경 및 생태계의 보호와 관련한 모든 남극활동을 포괄적으로 보호한다는 본래의 취지에 기초하고 있는 것이다. 부속서 II는 합의규칙에서 견지하고 있는 원칙을 그대로 고수하고 있어서, 남극원산의 포유동물 또는 조류의 살상을 금지하고, 특별히 열거된 포유동물 또는 조류를 추가적으로 보호하도록 되어 있다. 또한 식물 및 무척추종까지 보호의 범위를 확대규정하고 있다. 다만 부속서 II는 합의규칙보다 보호규정을 더 상세히 명시하고 이를 개선하는 접근방식을 취하고 있다는 점에서 보다 진전된 형태의 보호조치로 볼 수 있다. 부속서 II의 규정에 따르면, 인간의 식용으로 불가피하게 필요한 경우에도 포획을 허용하지 않고, 주요한 토착종에 까지 보호를 확대하며, 종의 도입허가에 제한을 강화하고, 미생물의 도입을 억제하기 위해, 당사국이 허가증을 발급하도록 되어 있다. 이 부속서에 포함된 부록 A (Appendix A)에 따라 특별 보호종으로 지정된 종은 각 당사국에 의해 특별한 보호를 받는다. 또한 살아있는 가금(家禽)의 도입금지는 모든 조류에 확대적용되며, 비살균 토양의 반입도 최대한으로 제한하도록 되어 있다. 각 당사국은 남극조약지역 내에 있는 모든 사람들에게 본 규정을 널리 알리기 위해, 이 지역에서 금지되는 활동과 특별 보호종의 목록을 명시한 정보를 제공할 의무를 부담한다. 또한 각 당사국은 연간 포획되는 각 포유동물, 조류, 또는 식물의 수량에 관한 기록과 통계를 수집, 교환하며, 허가증의 수와 성질에 대해서도 매년 한 번씩 정보를 상호교환하도록 되어 있다. 폐기물처리와 관리 폐기물처리와 관리에 관하여 규정하고 있는 부속서 III은 권고 XV-3의 기본적인 내용에 법적으로 구속력있고 시행가능한 의무를 부가하고 이를 개선하고 있는 것이다. 부속서 III은 남극대륙에서의 폐기물처리와 관리에 대한 환경적 규제를 망라하고 있으며, 다만 해양환경에서의 폐기물처리는 부속서 IV에 반영되어 있다. 부속서 III에 명시된 의무는 권고 XV-3에 규정된 것보다 훨씬 강화된 내용을 포함하고 있다. 당사국은 남극환경에 대한 영향과 자연적 가치의 훼손을 최소화하기 위해, 남극활동과 관련하여 만들어지거나 처분되는 폐기물의 양을 감소시킬 의무를 부담하며, 남극조약지역내의 폐기물저장, 처분, 제거, 재생과 근원감소 등을 남극활동의 기획과 수행과정에서 고려하도록 되어 있다. 남극조약지역에서 제거되는 폐기물은 관련된 남극활동을 기획한 국가 또는 국제협정에 따라 이 폐기물의 처분의무를 부담하는 국가로 보내지도록 하고 있으며, 폐기물을 발생시킨 당사자와 관련 남극지역을 이용한 당사자는 과거 폐기물 처리지역을 정화하도록 의무를 부담한다. 역사적 유적지로 지정된 경우 또는 폐기물처리에 의해 더 큰 환경적 역효과를 가져오는 경우가 아닌 한, 다음과 같은 폐기물 종류는 남극조약지역에서 제거되어야 한다. 즉 방사능물질, 전지, 액체 및 고체연료, 중금속 또는 독성 내지는 해로운 합성물을 함유한 폐기물, PVC, 폴리우레타놀(polyuretanol foam), 폴리스티렌(polystyrene foam), 고무, 처리된 목재, 소각하는 경우 해로운 물질을 방출시킬 수 있는 첨가물질,  그밖의 모든 플라스틱 폐기물, 연료통, 그밖의 비연소성 고체폐기물 등이 그것이다. 여기에 포함되지 않은 액체성 폐기물은 관련폐기물 발생자에 의해 가능한 한 최대한으로 남극조약지역내에서 제거되도록 규정하고 있다. 한편 부속서 III은 일정한 경우에 폐기물질의 소각을 허가하고 있다. 플라스틱 봉지와 같은 저밀도 폴리에텔렌 용기는 최대한도로 해로운 물질의 방출을 감소시키는 소각장에서 소각할 수 있도록 허용하고 있으며, 그 밖의 다른 폐기물질의 소각은 금지되어 있다. 이때 위원회 및 남극 과학 연구위원회는 소각시 방출기준과 장비에 관한 지침을 고려하도록 되어 있으나, 다만 소각되는 물질의 양에 대해서는 규정상 아무런 제한도 하지 않고 있다. 남극조약지역으로부터 제거되거나 소각되지 않은 폐기물질은 얼음이 없는 지역 또는 담수지역에서는 처분될 수 없다. 하수물질과 가정용 폐기물질은 가능한 한 최대한도로 얼음, 대륙빙(ice shelves) 얼음층 위에서 처분되어서는 아니된다. 다만 얼음 또는 얼음층 위의 내륙에 위치한 기지에서 발생하는 하수오물 등은 다른 선택의 여지가 없는 경우에는 깊은 얼음구멍으로 보내질 수 있도록 허용하고 있으며, 바다 속으로 직접 방출하는 방법도 허용하고 있다. 해양오염 방지 부속서 IV는 해양오염 방지에 관한 규정을 명문화한 것으로서, 국제선박 오염 방지협약(MARPOL 73/78)의 특별지역규정과 부속서의 관련규정을 남극상황에 맞게 수정한 권고 XV-4에 기초하고 있다. 해양오염 방지규정에 따르면, 각 당사국은 자국선박뿐만 아니라 자국의 남극작업활동을 수행 또는 지원하는 다른 국가의 선박에 대해서도 해양 오염통제의무를 이행하도록 되어 있다. 그러나 이 부속서는 주권면제 규정을 두어 군함, 해군보조선박, 또는 국가가 소유하거나 운영하며 정부의 비상업용 선박에 이용되는 기타 공용선박을 배제함으로서, 부속서의 적용범위를 현저히 축소시키고 있다. 이에 따라 남극조약지역 내에서 남극활동을 수행하는 상당수의 공용선박이 부속서에 의한 규제를 받지 않도록 되어 있다. 부속서 IV는 권고 XV-4의 규정을 보다 강화하여 해양오염과 관련된 각 당사국의 의무를 확대하고 있다. 해양오염 방지규정은 MARPOL 73/78의 부속서 I에 따라 허용된 것을 제외하고, 기름 또는 기름혼합물을 바다로 방출하는 것을 금지하고 있다. 남극조역지역에서 작업을 수행하는 선박은 해양오염물질이 바다로 방출되지 않도록 오물, 더러운 바닥짐, 탱크 청소물, 그 밖의 기름 또는 기름혼합물 등을 선 박내에 보유해야 하며, 이를 위해 배 안에 충분한 용량의 탱크를 확보할 책임을 부담하고 있다.다만 선박 또는 그 장비가 입은 피해로 인해 기름 또는 기름혼합물이 바다로 방출되는 경우에, 방출을 예방 또는 최소화하기 위해 모든 합리적 예방조치를 취하거나, 선박소유자가 피해를 고의적으로 야기시키지 않거나 피해결과를 인지하지 못한 때에는 기름 또는 기름혼합물의 방출금지 조항을 완화하고 있다. 해양환경에 해로운 다량의 유독 액체물질, 기타 화학물질 및 다른 물질이나, 합성어망, 프라스틱 봉지를 포함한 플라스틱류, 음식찌꺼기, 쓰레기, 하수오물 등을 바다로 방출하는 것도 부속서 IV의 규정상 금지되어 있다. 그러나 배의 안전성에 관한 긴급상황 또는 선박이나 바다에서 생명을 구조하는 긴급상황의 경우에는, 위에서 규정된 방출금지조항을 적용하지 않도록 명시되어 있다. 선박이 남극지역으로 출발 또는 도착할 때 이용되는 항구에는 선박에서 나오는 기름, 기름혼합물, 쓰레기, 더러운 바닥짐, 탱크세척물 등을 수용할 수 있는 적절한 시설이 설치되어야 한다. 또한 각 당사국은 해양오염통제를 위하여 남극작업에 종사하거나 이를 지원하는 선박의 디자인, 건조, 인력배치, 장비 등에 있어서 이 부속서의 목적을 고려할 의무를 부담한다. 남극 환경오염 규제제도의 문제점과 해결방안 위에서 기술한 바와 같이, 기존의 남극조약체제는 남극환경을 보호하기 위한 효과적인 조치를 확립하지 못하였고, 환경보호를 위해 채택된 일련의 규정도 일관성있게 적용하지 못하는 한편, 이를 뒷받침하기 위한 적절하고 효율적인 정책 내지는 평가제도가 결여되어 있었다. 이와 같은 남극조약체제의 부족한 점을 보충하기 위하여 포괄적인 남극 환경보호규제를 내용으로 하는 마드리드 의정서가 채택된 것이다. 마드리드 의정서는 이제까지 남극조약체제하에서 만들어진 기존의 협약, 조치, 권고 및 행위법전 등을 포함한 남극 환경관련규정을 대체하는 포괄적 환경보호협약으로서, 과학적 연구 프로그램, 여행, 탐사활동, 그밖의 모든 정부 및 비 정부활동을 포함하여 남극조약지역에서 수행되는 모든 형태의 인간활동을 일률적으로 규제하는 단일한 기준을 제시하고 있다. 이에 따라 남극조약체제에 결여되어 있는 환경보호분야를 보완하는 중요한 역할을 담당하고 있는 것이다. 마드리드 의정서는 남극환경과 이에 의존하는 생태계 및 관련생태계를 보호하기 위해서, 남극을 "과학과 평화에 바쳐진 보류지"로서 인정하고, 이러한 기초위에서 모든 남극활동이 환경적 역효과를 미치지 않도록 규제하는 환경원칙을 확립하고 있다. 그러나 이 의정서는 남극환경의 보호 및 보존을 위해 포괄적인 환경규제를 다룬다는 본래의 취지에도 불구하고 몇가지 주요한 문제점을 내포하고 있다. 무엇보다도 의정서에는 환경보호에 필요한 기준과 절차를 시행하는 규정이 구체적으로 명시되어 있지 않으며, 당사국의 의무를 명확하게 밝히지 않고 있다. 또한 의정서의 환경원칙을 효율적으로 적용할 수 있는 국제적인 시행기구가 만들어지지 않았기 때문에 이 원칙들이 실제로 얼마나 현실화될 수 있는가에 대한 의구심을 불러 일으키게 한다. 구체적인 문제점과 그에 대한 해결방안을 기술하면 다음과 같다. 검색제도의 취약성 의정서는 의정서 규정 및 부속서 규정의 준수를 확보하고 그 효율성을 높이기 위해, 남극조약 제 7조에 따르는 검색제도를 확립하고 있다. 의정서는 개별적, 집단적 검색절차를 인정하고 있으며, 이에 따라 협의 당사국은 개별적 검색활동과 집단적 검색활동을 수행할 수 있도록 되어  있다. 이 가운데 집단적 검색활동은 합동검색을 의미하는 것으로서, 검색활동에 따르는 재정적 부담을 줄이고 국가들 사이에 관할권문제를 제기하지 않는다는 장점을 지니고 있다. 또한 의정서는 업저버가 검색활동 결과 작성한 보고서를 먼저 검색당사자에게 보내어 논평할 기회를 주고, 그 다음에는 모든 당사자와 환경 보호위원회를 거쳐 합의 당사국회의에 보내어 검토한 후, 공공에 배포하도록 규정하고 있다. 여기에서 검색당사자에게 일차로 논평할 기회를 부여함으로서  당사자의 입장을 존중하고, 협의당사국에서 검토한 후 검색보고서를 공공이 이용할 수 있도록 배포함으로서 검색활동에 대한 국제공공여론의 참여를 제도화하는 것은 개별당사자와 국제사회의 형평을 고려한 진일보한 태도라고 볼 수 있다. 그러나 의정서에는 이러한 검색활동을 제도적으로 뒷받침해 줄 수 있는 환경감시기구 설치가 마련되어 있지 않다. 원래 프랑스-오스트레일리아 제안에서는 검색활동을 감시하는 검색 및 감시사절단(inspection & monitoring corps)의 설립을 요청하고 있었으나, 이러한 새로운 법적 기구가 강력한 검색 및 감시활동을 수행하게 될 것을 우려하는 국가들에 의해 거부되었다. 또한 의정서 초안작성과정에서도 독립된 사찰단의 설립을 요구하는 제안이 있었으나, 이 역시 거부되었다. 이와 같이 검색 및 감시사절단의 설립이 실패함으로서, 의정서에 따라 취해지는 검색활동이 과연 효율적으로 수행될 것인지에 대해 의문이 제기되고 있다. 구속력있는 환경기준을 마련한다는 의정서 본래의 취지에 비추어 볼 때, 검색활동에 관여하는 환경감시기구를 설치하지 않은 것은 의정서 자체의 효율성을 훨씬 약화시키는 결과를 초래할 것으로 보인다. 따라서 검색활동을 강화하고 그 실효성을 높이기 위해서는 무엇보다도 검색기구를 설립하는 것이 필요하다. 의정서가 단지 명목상의 환경규제제도를 설정하는 것이 아니라, 보다 구체적이고 강력한 환경규제를 규정하고  실행하기 위해 마련된 것이라면, 의정서 규정과 부속서 규정의 준수를 확보할 수 있도록 검색제도를 강화해야 하고, 이러한 목적을 달성하기 위해 감시기구로서 독립된 검색기구를 설립해야 할 것이다. 의정서는 검색활동을 수행하는 업저버로서 협의당사국 자체에 의해 업저버와 협의 당사국회의에 의해 지명되는 업저버를 두어, 이들이 각각 검색활동을 하도록 하는 이른바 이중 검색제도를  명시하고 있다. 이때 전자의 경우에는 남극조약 제 VII조에 규정된 절차에 따라 검색활동을 하게 되지만, 후자의 경우에는 이러한 절차가 구체적으로 규정되어 있지 않기 때문에 절차상의 미비점으로 지적되고 있다. 현재로서는 남극조약 제 7조를 적용하는 수밖에 없지만, 의정서가 검색제도를 사전에 충분히 고려하지 않은 것으로 평가되고 있다. 따라서 의정서는 협의 당사국회의에 의해 업저버를 지명하는 절차를 보완해야 할 것이다. 약화된 분쟁해결절차 기존의 국제조약은 강제적이고 구속력있는 분쟁해결절차를 포함하지 않고 있는 것이 대부분이다. 이들 조약에 따르면 분쟁당사국들은 분쟁을 해결하기 위한 노력을 하도록 요구되고 있지만, 일방당사자의 요청에 따라 구속력있는 절차를 적용하거나 강제적인 결정과 판결을 수락해야 할 의무가 부여되어 있지 않다. 그러나 국제법상 최근에 나타난 경향은 각 정부가 강제적이고 구속력있는 분쟁해결절차를 기꺼이 수락하는 추세에 있다. 기존의 남극조약체제는 적절한 분쟁해결절차가 확립되어 있지 않기 때문에 구속력있는 분쟁해결제도가 필요한 것으로 지적되어 왔다. 광물협약은 이러한 요구에 부응하여, 강제적이고 구속력있는 분쟁해결절차와 사법인의 개입을 허용하는 제3자 분쟁해결절차를 확립하고 있고, 이러한 점에서 혁신적인 협약으로 평가되고 있다. 그러나 마드리드 의정서는 광물협약보다 일보 후퇴한 분쟁해결절차를 규정하고 있다. 의정서는 그 자체 규정에 강제적인 분쟁해결을 포함하지 않고 있으며, 부속서 규정에 중재법원판결의 강제성과 구속력을 명시하고 있을 뿐이다. 우선 이 의정서에서는 국제사법법원 또는 중재법원의 관할권 범위가 광물협약에 비해 축소되어 있다. 광물협약의 경우에는 협약규정, 협약에 따라 취해진 조치, 관리계획서의 해석 또는 적용과 관련된 분쟁 등에 관하여 국제사법법원 또는 중재법원의 광범위한 관할권을 인정하고 있는 반면, 의정서는 부속서의 해석, 적용을 포함한 특정 범주의 분쟁에 대해서만 이들 법원의 관할권을 인정하고 있고, 대부분의 경우는 화해, 조정 등 비공식적인 해결절차에 의하도록 규정하고 있다. 따라서 이러한 축소된 범위의 분쟁에 대해서만 법원의 강제성과 구속력을 인정하고 있는 것이다. 의정서에는 사법인의 접근을 허용하는 제 3자 분쟁해결절차도 포함되지 않고 있다. 그 결과 협약위반 여부와 관련하여 발생하는 분쟁에 대해 사법인이 분쟁해결절차에 참여할 기회를 부여하지 않고 있다. 이와 같이 약화된 분쟁해결절차를 채택하게 된 것은 구속력있는 분쟁해결방식과 같은 강력한 시행조치가 국가들 사이에 대립과 마찰을 불러 일으킬 소지가 있다는 우려에서 각 국가들에 의해 기피되었기 때문이다. 강제적인 분쟁해결절차의 확립은 강력한 환경규제와 관련하여 그 필요성이 적극 인정되고 있는 것이다. 원래 기존 남극조약체제는 강제적이고 구속력있는 분쟁해결에 대한 합의결여와 채택된 절차의 시행지연으로 인해서 비판을 받아왔으며, 이러한 점에서 새로운 협약의 필요성이 제시된 측면도 없지 않다. 그러나 의정서에서는 광물협약보다 취약한 분쟁해결절차를 도입함으로서 포괄적인 환경규제협약으로서의 입지를 크게 약화시키고 있다. 따라서 의정서가 강력한 환경제도로 자리잡기 위해서는 광물협약과 같은 강제적인 분쟁해결절차를 도입해야 할 것이다. 구속력있는 분쟁해결절차가 국가들 사이에 대립과 마찰을 불러일으킨다는 견해는 의정서의 강화를 원하지 않는 일부 국가들의 이기적인 시각에 불과하다. 그러므로 특정한 범주뿐만 아니라 의정서 규정 전체와 관련한 광범위한 분쟁에 대해 국제사법법원 또는 중재법원의 강제관할권을 인정하고, 제 3자 분쟁해결절차를 도입하여 사법인에게도 분쟁해결절차에 관여하도록 함으로서 소송당사자 능력을 확대하는 것이 필요하다. 국제법상 강제관할을 확대해 나가는 현재 국제사회의 추세에 비추어 볼 때에도 분쟁해결절차의 강화가 바람직한 것이다. 구체적인 책임조항의 결여 광물협약과 달리 의정서는 환경피해에 대한 구체적인 책임에 관하여 상세한 규정을 두고 있지 않다. 광물협약은 제 8조에서 상세한 책임규칙과 절차를 규정하고 있으며, 책임을 운영자의 책임과 국가책임으로 구분하여, 각각 이에 따르는 제반문제를 규율하고 있다. 이에 대해 의정서는 제 16조에서 당사국이 남극활동에서 야기되는 책임에 관한 절차 및 규칙을 입안하도록 규정하고 있을 뿐이다. 따라서  이 규정 만으로서는 여기에서 언급하고 있는 책임이 남극활동에 종사하는 운영자의 책임인가 또는 국가책임인가의 여부도 명확하게 나타나지 않고 있다. 이와 같이 상세한 책임을 명시하지 않기 때문에, 의정서는 환경피해발생시에 이를 평가하는 방법, 피해소송의 주체, 그리고 환경피해에 책임있는 자국민이 지불불능인 경우 국가책임의 한도 등에 관하여 아무런 규정도 두고 있지 못하다. 단지 각 국가는 의정서 규정에 따라 남극환경에 미치는 피해를 효과적으로 예방할 의무를 가지기 때문에, 관련국가가 이러한 의무를 다하지 못하는 경우에 일정한 책임을 질 것으로 보인다. 환경피해에 관한 국제책임규칙은 일반국제법에 따르도록 되어 있지만, 아직까지 확립된 원칙이 서 있지 않으며 발전과정에 있는 단계라고 볼 수 있다. 의정서의 책임규정이 보다 구체적이지 못하다는 것도 어느 정도는 이러한 이유에 기인할 것이다. 그러나 광물협약에 비추어 볼 때 의정서의 책임규정은 너무 빈약하다. 의정서의 책임규정은 남극환경과 이에 의존하는 생태계 및 관련생태계의 보호에 관한 규칙을 이행하는 궁극적 수단이 되는 것이며, 따라서 구체적인 책임규정의 결여는 의정서의 실효성을 한층 약화시킬 것으로 보인다. 그러므로 의정서는 책임규정을 구체화하여, 상세한 책임기준과 규칙 및 절차를 명시하고, 환경피해 산정방법, 소송주체, 운영자책임과 국가책임의 한도 등에 관하여 명백한 규정을 두어야 할 것이다. 의정서가 이와 같은 구체적인 책임규정을 명시해야 각 당사자들에게 그 규정의 준수를 강제할 수 있으며, 효율적인 환경오염 규제제도로서 작용할 수 있게 될 것이다. 실질적 권한이 없는 환경보호 위원회 환경보호 위원회는 의정서에 의해 새로운 기구로서 유일하게 설립된 것이다. 이 위원회는 의정서 및 부속서의 이행과 관련하여 협의 당사국회의에 대해 권고적 기능을 행사하도록 되어 있다. 그러나 이 기구는 실질적인 의사결정권이 없으며, 아무런 입법권한이나 시행권한을 가지지 못하고 있다. 원래 프랑스-오스트레일리아 제안에서는 환경 보호위원회가 의정서에 명시된 환경원칙을 이행하고, 이를 위해 필요한 모든 조치를 결정할 권한을 갖도록 되어 있었다.   뿐만 아니라 이 제안은 위원회가 계획하는 조치 및 과학프로그램과 관련있는 과학자들로 구성된 과학 기술위원회의 설립도 포함하고 있었다. 또한 의정서 초안작성과정에서도, 위원회에 각 국가의 개별관행에 대한 집단적 재검토기능 및 의사결정기능까지 부여하여 보다 적극적이고 강력한 기구로 만드는 문제가 심도있게 논의되었다. 그러나 대부분의 국가들은 환경보호 위원회에 의사결정권을 부여하면 정치성을 띤 기구로 변질된다는 이유를 들어 이에 반대를 표명했다. 그 결과 위원회는 실질적인 권한을 갖고 있지 않은 제도로 전락하게 되었고, 과학 기술위원회의 설치는 무산되었다. 특히 영유권 주장국가들은 강력한 권한을 갖는 기구의 설립이 남극에 대한 영유권주장에 해를 미친다고 판단하여 이를 적극 저지하였다. 따라서 환경보호 위원회는 일반적인 재검토기능과 과학적, 기술적 자문의 기능을 가진 기구로서, 환경문제 발생시 이를 확인하고 이에 대한 대응행위를 가능하도록 하는 조기경고제도로서의 역할만을 하고 있다. 그러나 이러한 역할만으로는 의정서의 실질적인 이행을 확보할 수 없다. 결국 환경보호 위원회는 환경문제를 전담하는 중심적인 기구라고 보기 어려우며, 이것은 의정서의 실효성과 관련하여 하나의 문제점으로 지적되고 있다. 그러므로 환경보호 위원회가 효율적인 국제환경기구로서 그 기능을 다 하기 위해서는 이 위원회에 권고적 기능이 아닌 실질적 권한을 부여하는 것이 가장 바람직하다. 구체적으로 환경보호조치의 결정권, 환경영향평가에 관한 의사결정권, 각 국가관행의 재검토권한 등을 위원회에 부여해서, 위원회가 권고적 기능에 그치는 기구가 아니라, 의사결정권한과 집단적 재검토권한을 갖는 기구로서 설립되어야 할 것이다. 환경영향 평가기준의 불명확성 환경영향 평가절차의 핵심은 이미 언급한 바와 같이, 환경영향의 정도에 따라 남극활동을 세가지 범주의 활동으로 분류하고, 이에 대해 각각 다른 절차를 요구하고 있다는 것이다. 그러나 의정서에는 세가지 범주의 활동을 구분하는 구체적인 기준에 대해서 아무런 언급도 하지 않고 있다. 따라서 "소규모의 또는 일시적 영향"보다 작은 영향인가, 큰 영향인가의 여부를 구체적으로 결정할 수 있는 단일한 기준이 마련되어 있지 않다. 더욱이 부속서 제 1조 1항에 따르면, "신청활동을 시작하기 전에, 적절한 국내절차에 따라 그 환경적 영향을 고려할 수 있다" 고 규정하고 있는데, 여기에서 언급하고 있는 "적절한 국내절차"는 국가마다 다양할 수 있다. 따라서 환경영향의 정도를 결정하는 기준이 단일화되어 있지 못하기 때문에 의정서의 효력을 약화시키는 결과를 가져오게 된 것이다. 또한 남극활동이 "소규모의 또는 일시적 영향보다 큰 영향"을 미치는 경우, 이에 대하여 협의당사국이 어떠한 권한을 갖는가 하는 점에 대해서도 명확한 규정을 두고 있지 않다. 부속서 I의 제 3조 5항은 '신청활동에 대한 최종결정은 환경보호 위원회의 권고에 따라 남극조약 협의당사국에서 환경평가를 고려한 후에야 내려질 수 있다." 고 규정하고 있을 뿐, 신청활동의 계속여부를 결정하는 최종기준이 누구에 의해 내려지는가 하는 것을 시사하지 않고 있다. 마찬가지로 부속서 I의 제 4조에서도 "소규모의 또는 일시적 영향보다 큰 영향을 미치는 신청활동의 계속여부는 포괄적 환경평가 및 다른 관련된 심사숙고 위에 기초해야 한다."고 규정하고 있을 뿐, 신청활동이 계속될 수 있는가를 결정하는 주체에 대해서는 명시하지 않고 있다. 이와 같이 불명확한 의정서 규정에 비추어 볼 때, 환경영향이 소규모의 또는 일시적 영향보다 큰 활동의 경우, 협의당사국이 이를 반대할 권한을 갖고 있는 것으로는 보이지 않는다. 따라서 이러한 신청활동의 계속여부를 최종적으로 결정할 수 있는 권한이 신청국가에 있다고 본다면, 환경영향 평가절차의 제도적 의의는 크게 반감될 뿐 아니라, 의정서 자체의 실효성이 크게 의문시된다고 할 수 있다. 환경영향 평가제도가 효율적으로 시행되기 위해서는 명확한 기준을 설정하고, 이에 따라 적절한 규제를 하는 것이 필수적이다. 또한 환경에 대해 악영향을 미치는 신청활동의 계속여부를 해당국가가 아닌 전체기관에서 결정하는 것이 당연하다. 따라서 의정서는  명확한 환경영향 평가기준을 마련하고, 환경영향을 미치는 활동의 계속여부를 결정하는 기관을 명시해야 할 것이다. 국제적 참여의 결여 위에서 여러 번 언급한 것과 같이 의정서는 남극의 환경을 포괄적으로 규제하기 위해 만들어진 국제적인 협약문서이다. 그러나 유감스럽게도 이 의정서의 협상과정부터 체결에 이르기까지의 전 과정이 협의당사국의 주도와 참여로만 이루어졌다. 따라서 협의당사국을 제외한 나머지국가들은 비록 남극조약 당사국이라고 할 지라도 의정서 체결과정에서 배제된 것이다. 1959년에 남극을 법적으로 규율하기 위해 채택된 남극조약은 남극에서 실질적인 탐사활동과 과학적, 기술적 활동 및 다른 활동을 수행할 능력이 있는 국가들에 대해 협의당사국이라는 지위를 부여하고 있다. 협의당사국은 남극조약하에서 정책결정과정에 참여하여 의사결정권을 행사하도록 특별한 권한을 부여받고 있으며, 구체적인 정책결정과정 및 그 내용은 대외적으로 공개되지 않고 있다. 그 결과 남극조약 내에서도 협의당사국과 비 협의당사국이 차별을 받는 이른바 2중회원국체제가 성립되어 있다. 남극조약체제에서 배제된 대다수 국가들은 남극조약이 배타적인 체제를 구축함으로서 막대한 자본과 고도의 기술을 갖춘 선진국에게 일방적으로 유리하게 되어 있으며, 이것은 불공정하고 불합리하고 비 민주적이라고 주장하고 있다. 이러한 입장에서 1982년 9월 말레이지아의 마하틸(Mahatir)수상이 남극지역을 유엔에서 관리하도록 요청한 이래, 많은 제3세계 국가들이 남극조약 대신 유엔회원국들의 진정한 의사를 반영한 새로운 국제적 합의에 의한 새로운 조약을 체결할 것을 주장해 왔다. 이에 대해 협의당사국들은 조약가입국가의 수를 넓히고, 협의당사국 회의에 비 협의당사국과 관련국제기구 및 비정부간 기구를 업저버로 참여시키는 등 조약의 문호를 넓히기 위한 시도를 해왔다. 그러나 근본적으로는, 오랫동안 남극활동에 종사해온 협의당사국들이 남극문제에 참여하여 정규적인 협의를 하고 의사결정권을 갖는 것은 당연하다는 태도를 견지해 오고 있다.  많은 국가들의 반발에도 불구하고, 협의당사국들이 일방적인 주도하에 1988년 광물협약의 채택을 강행한 것은 그들의 입장을 단적으로 나타내는 것이라고 볼 수 있다. 제 44회 유엔총회는 결의를 통해 광물협약의 협상과정과 채택을 비난하였다. 이 결의는 특별 협의당사국 회의가 남극문제에 대한 국제참여의 첫 단계가 될 수 있는 유엔 사무총장의 참여를 거부하였다는 사실에 유감을 표명하고 있다. 또한 남극환경과 이에 의존하는 생태계 및 관련생태계의 보호 및 보존을 위해 확립되는 어떠한 제도도 국제공동체 전체의 참여를 통한 협상에 의해 이루어져야 한다는 것을 밝히고 있다. 국제공동체 전체의 참여에 의해서만 새로운 제도의 충분한 준수와 시행을 확보할 수 있는 보편적인 수용을 가능하게 할 것이라는 것이다.광물협상에 대한 유엔결의의 태도는 마드리드 의정서에도 그대로 해당되는 것이다. 협의당사국들은 남극환경을 포괄적으로 규제함으로서 남극환경이 오염되지 않도록 보호한다는 선의의 취지에도 불구하고, 대다수의 국가들을 의정서 협상 및 채택과정에서 제외시킴으로서 이들의 보편적 의사를 반영하는 데 실패하고 있다. 어떠한 국제제도도 광범위한 국제적인 합의가 없는 한 국제사회에서 보편적인 제도로서 인정받기는 어렵다. 특히 환경문제의 경우는 몇몇 국가들의 노력만으로 해결할 수 없는 것이며, 국제적 합의 없이는 지속적인 환경보호를 추진해 나갈 수 없는 것이다. 결과적으로 협의당사국들이 의정서 채택과 관련하여 국제적인 참여를 배제한 것은 기존의 남극조약체제와 마찬가지로 대다수 국가들의 진정한 의사를 반영하지 않은 것이며, 이러한 사실은 의정서가 새로운 국제제도로서 국제사회에 보편적으로 수용되는 데에 커다란 걸림돌이 될 것이다. 따라서 이러한 결함을 극복하기 위해서는 의정서의 문호를 개방하여 될 수 있는대로 많은 수의 당사국을 확보하고, 또한 제도운영면에서 이들 국가의 기본적 이해를 충족시키는 광범위한 노력이 필요하다. 이러한 노력에 의해 국제사회에서 추인을 받게 될 때에, 의정서가 남극지역의 환경과 자원을 보호하고 남극을 과학적 보류지로서 보존하는 새로운 국제관리제도로서 자리잡게 될 것이다.