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환경정책의 추진방향/ 우리나라의 환경법 체제/ 환경관리 조직/ 환경정책수단
환경영향 평가제도/ 사전협의제도
6.사전환경성 검토제도
1) 사전환경성검토제도의 의의
사전환경성검토제도는 각종 개발계획이나 개발사업을 수립·시행함에 있어 타당성 조사 등 계획초기단계에서 입지의 타당성, 주변환경과의 조화 등 환경에 미치는 영향을 고려토록 함으로써 「개발과 보전의 조화」즉, 「환경친화적인 개발」을 도모하고자 하는 제도이다.
이러한 사전환경성검토제도는 환경영향평가제도와 더불어 대표적인 사전예방환경정책수단으로서 개별법 또는 '행정계획 및 사업의 환경성검토에 관한규정(총리훈령 제299호)'을 근거로 실시하여 왔으나 환경영향평가제도는 대부분 ① 대규모의 개발사업에 대하여 ② 계획이 확정된 후 사업실시단계에서 ③ 주로 오염의 저감방안을 검토하고 있어 입지의 타당성 등 근본적인 친환경적인 개발의 유도에는 한계가 있다.
또한 최근 국토의 난개발로 인한 국토훼손, 수질오염, 교통난 등이 사회문제로 대두되고 있어 행정계획이나 개발사업에 대한 입지단계에서의 사전환경성검토가 더욱 필요하다.
2) 사전환경성검토제도의 변천과정
(1) 국무총리 훈령에 의한 사전협의
일찍이 국토이용관리법에 의한 국토이용계획 변경, 전원개발특별법에 의한 전원개발실시계획, 해양오염방지법에 의한 해역이용 등 환경에 영향을 미치는 개발계획에 대하여는 각 개별법령에서 환경부장관과 사전협의 하도록 한 규정에 따라 부처협의 차원에서 협의가 이루어져 왔다.
그러다가 경제규모의 확대와 함께 도로, 항만 등 사회간접자본시설에의 투자가 확대되고, 국민소득 및 여가의 증대로 관광지, 체육시설 등 각종 위락시설에 대한 수요가 지속적으로 증가될 뿐 아니라 지방자치제도의 본격적인 실시로 지역개발사업 등이 가속화되고 있어 이들 개발행정계획이나 개발사업에 대하여 보다 적극적이고 체계화된 사전환경성 검토의 실시가 절실히 요청되었다.
이에 따라 1993년 1월 환경정책기본법 제11조를 근거로 '행정계획 및 사업의 환경성검토에 관한 규정'을 국무총리 훈령으로 제정하였고, 1994년 6월에는 협의절차를 간소화하는 등의 내용으로 동 규정을 개정하여 개별법령에 협의 근거가 없는 행정계획이나 환경적으로 민감한 지역에서 시행되는 중·소규모의 공공개발 사업에 대하여 사전환경성검토를 시행하여 왔다.
(2) 환경정책기본법령에 의한 사전협의
총리훈령에 의한 사전환경성검토제도는 ① 그 대상을 공공사업에 국한하고 있어 난 개발의 주요원인인 민간개발사업에 대하여는 비록 입지가 부적정하다 할지라도 이를 제한할 수단이 없었으며, ② 환경영향평가대상사업은 제외토록 되어있어 사전예방적 수단으로서의 취지를 살리는데 한계가 있었고, ③ 다른 법령의 규정에 의거, 환경부와 미리 협의하는 행정계획과 개발사업 또한 제외하고 있어 환경에 더 큰 영향을 줄 수 있는 주요계획이나 개발 사업에 대하여 심도있는 환경성검토가 이루어질 수 없는 문제를 지니고 있었다.
즉, 국토이용계획이나 관광개발기본계획과 같이 환경에 영향을 미치는 행정계획에 대하여는 당해 법령의 규정에 따라 환경행정기관과 미리 협의하여 왔으나 환경성검토에 필요한 구비서류 등에 대한 세부규정이 없었을 뿐아니라 사전협의 근거규정이 없는 행정계획도 많아 환경성 검토가 제대로 이루어질 수 없었다.
종전의 총리훈령에 의한 사전환경성 검토제도와 현행 환경영향평가제도가 안고 있는 문제점과 한계를 해소하기 위하여 1999.12.31 환경정책기본법을 개정하여 사전환경성검토제도를 법정제도로 도입한데 이어 동법시행령을 개정하여 ① 사전환경성 검토대상 행정계획 및 개발사업을 대폭 확대하고, ② 사전환경성 검토시의 구비서류를 구체화하는 한편, ③ 협의의 절차, 협의기간을 정함으로서 사전예방적 의사결정 수단으로서 환경성검토제도가 제 역할을 다 할 수 있도록 하였다.
3) 사전환경성검토제도의 내용
2000.8.17부터 시행에 들어간 환경정책기본법 제11조에 근거한 사전환경성검토제도가 종전의 제도와 달리 보완된 주요내용은 다음과 같다.
1. 사전환경성 검토대상 확대
행정계획을 수립·확정하거나 개발사업을 허가, 승인, 인가하는 행정기관의 장이 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 미리 환경성검토에 관한 협의를 하여야 하는 대상은 환경정책기본법령에 의한 경우와 관련 개별법령에 의한 경우로 구분된다.
<표-1> 추가되는 사전환경성 검토대상 행정계획(10개)
관 련 법 |
행 정 계 획 |
○농어촌정비법
○제주도개발특별법
○폐광지역개발지원에관한특별법
○사회간접자본에 대한민간투자법
○산업입지및개발에관한법률
○소하천정비법
○온천법
○체육시설의설치·이용에관한법률
○청소년기본법 |
-마을정비구역의 지정
-광역시설계획
-폐광지역진흥지구의 지정
-폐광지역 환경보전계획
-민간투자시설사업 기본계획
-농공단지의 지정
-소하천정비종합계획
-온천개발계획
-체육시설 사업계획
-수련지구조성계획 |
<표-2> 사전환경성 검토대상 개발사업의 종류 및 규모
보 존 용 도 지
역 |
사업계획면적 |
자연환경보전지역, 개발제한구역, 생태계보전지역,
시·도생태계보전지역, 자연유보지역, 조수보호구역, 자연보호지구,
습지보호지역, 광역상수도설치지역(공동주택 건설), 지하수보전구역 |
5,000㎡
이상 |
농림지역, 완충지역, 자연환경지구, 습지주변관리지역,
습지개선지역, 광역상수도설치지역(공동주택건설사업외의 개발사업),
소하천구역 |
7,500㎡
이상 |
준농림지역, 공익임지, 하천구역 |
10,000㎡
이상 |
공익임지외 산림 |
50,000㎡
이상 |
2. 구비서류 내용의 구체화 및 구비서류 제출의 의무화
행정계획을 수립·결정하거나 개발사업을 허가·승인·인가하는 관계행정기관의 장은 구비서류를 직접 작성하거나 개발사업의 시행자로부터 제출 받아 환경부장관 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다.
구비서류는 모든 사전환경성 검토대상 행정계획 또는 개발사업에 대하여 공통적으로 갖추어야 하는 사업의 목적 및 필요성, 토지이용현황, 보전지역의 분포현황 등의 공통구비서류와 계획 또는 사업의 유형과 특성을 고려하여 계획 또는 사업별로 갖추어야 하는 생태적 특성에 관한 자료, 오염도 및 오염원 현황, 환경영향 예측 및 저감대책 등의 개별 구비서류로 구분된다.
관련 법령에서 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 사전에 협의하도록 규정하고 있는 행정계획중 환경에 미치는 영향이 큰 국토이용계획이나 국가산업단지의 지정과 같은 29개 행정계획은 협의를 요청할 때 사전환경성검토를 위해 반드시 필요한 환경정책기본법 시행령에서 정하는 구비서류를 갖추어 제출하도록 하고 있다.
3. 협의기관, 협의기간 특정 및 사후관리제도 도입
사전환경성검토를 요청하는 자 즉, 계획을 수립·확정하는 자 또는 사업을 허가·승인·인가하는 자가 중앙행정기관의 장인 경우는 환경부장관과 협의하고 그 외의 경우는 지방환경관서의 장과 협의한다.
사전환경성검토를 요청 받은 환경부장관 또는 지방환경관서의 장은 30일 이내에 협의결과를 통보하여야 한다. 다만, 협의를 요청한 관계행정기관의 장과 협의하여 협의기간을 10일의 범위 내에서 연장할 수 있다.
협의기간 내에 협의결과의 통보가 없는 경우에는 협의를 한 것으로 보아 협의기간의 지연으로 인하여 행정계획의 추진이나 개발사업의 시행이 늦어지는 일이 없도록 하고 있다.
환경부장관 또는 지방환경관서의 장으로부터 협의결과를 통보 받은 관계행정기관에서는 당해 행정계획 또는 개발사업에 협의의견을 반영하는 등 필요한 조치를 하여야 하고, 협의의견의 이행상황을 환경부장관 또는 지방환경관서의 장에게 통보하여야 한다.
환경부장관 또는 지방환경관서의 장은 당해 계획이나 사업에 대하여 협의의견이 제대로 이행되도록 현지점검 등을 실시할 수 있다.
4) 사전환경성검토제도 운용방향
1. 환경영향평가제도와의 차별적, 유기적 운영
결정된 사업계획안에 대하여 환경관련법규와 환경보전시책과의 부합성 여부를 검토하고 환경오염저감대책을 제시하는데 중점을 두고 있는 환경영향평가제도와는 달리 환경에 미치는 영향이 정성적·정량적 관점에서 심대할 경우 당해 계획자체를 취소, 축소조정 하거나 환경적 영향이 최소화되는 대안을 제시하도록 하는 등 사전환경성검토제도 자체의 목적과 취지를 십분 살리도록 운용해 갈 계획이다.
사전환경성검토제도가 제대로 시행되면 사업계획이 확정된 단계에서 이루어지는 환경영향평가 협의절차나 내용을 간소화하거나 경우에 따라서는 생략할 수도 있을 것이므로 시간과 비용을 절약할 수 있게 될 것이다.
또한 사전환경성검토단계에서 제시된 의견이나 조건들은 환경영향평가시에 반영하도록 하고 그 이행 상황을 점검함으로써 두 제도가 상호 유기적 관계에서 운용되고 함께 발전되도록 유도할 계획이다.
2. 제도운영의 객관성, 중립성, 전문성 제고
사전환경성검토제도가 업무 담당자의 자의적 관점에 따라 불합리하게 운영되지 않도록 중점 검토항목과 검토기준 및 방법 등을 체계적이고 상세하게 수록한 「사전환경성검토업무편람」을 마련하여 업무지침으로 활용토록 하고 있다.
사전환경성 검토대상 행정계획 및 개발사업에 대한 사전환경성검토의 객관성과 공정성 및 전문성을 제고하기 위하여 금년 9월부터 환경부 본부 및 지방환경관리청에 「사전환경성검토 전문위원회」를 설치·운영하고 있다.
전문위원은 환경, 도시계획, 토목·건축, 자연·생태 분야의 학계 및 연구기관의 관계전문가, 환경·시민단체의 임원 등 20명 내외로 구성하여 개발과 보전의 조화를 기하도록 하였다.
이와 같이 강화되는 사전환경성검토제도가 제대로 시행된다면 난개발을 방지하고 환경친화적인 개발을 유도하는데 크게 기여할 것으로 기대된다.
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