산하온환경연구소

해양오염

선박기인 해양오염

새로운 제도에 대한 국제적 수용 태도

가. 해양오염 방지를 위한 국제사회의 노력

국제사회에서 선박의 기름 유출로 인한 해양오염이 문제가 된 것은 1920년대의 일로서, 1926년 워싱턴에서 개최된 항로의 기름오염에 관한 예비회의를 시작으로 선박에 의한 해양오염을 규제하기 위해 국제적으로 많은 노력이 계속되어 왔다. 이에 따라 최초로 채택된 국제협약이 1954년 기름에 의한 해양오염방지를 위한 국제협약(International Convention For The Prevention Of Pollution Of The Sea By Oil : OILPOL)이며, 기름이나 기름 혼합물의 배출기준을 위반한 선박을 처벌하도록 규정하고 있다. 1958년 제 1차 유엔해양법회의 결과 채택된 4개의 협약 중 공해에 관한 협약, 대륙붕에 관한 협약, 영해와 접속수역에 관한 협약에서는 방사능이나 유해물질로부터 해양오염을 방지하기 위해 각 당사국들이 필요한 조치를 취하도록 규정하고 있으며, 특히 영해와 접속수역에 관한 협약에서는 국내수역 및 영해에서는 연안국이, 그리고 공해상에서는 기국이 관할권을 갖도록 규정하여 해양오염에 대한 관련 국가의 관할권을 인정하고 있다.

1960년대 이후 1967년 토리 캐년(Torrey Canyon)호 충돌사고, 1969년 산타 바바라(Santa Babara) 사고, 1977년 에코휘스크(Ekofisk) 사고, 1978년 아모코-카디츠(Amoco-Cadiz) 사고 등 대형유조선이 잇달아 침몰하는 사고가 발생하여 영국과 프랑스해안과 주변바다를 기름으로 오염시키고 생태계를 파괴하는 등 해양사고가 빈번하게 되었다. 더욱이 대형선박을 이용한 위험물질과 핵 물질의 운송과 폐기물 투기가 증가함에 따라 대규모 해양사고의 가능성이 더욱 높아지게 되었다. 이에 따라 국제사회에서는 해양환경을 적절히 보호하기 위하여 상호 협력하고, 동시에 효율적인 해양환경 보호제도를 마련해야 한다는 인식이 일반화되었다.

이 같은 인식은 1972년 스톡홀름 선언(Stockholm Declaration)에 그대로 반영이 되었으며, 스톡홀름선언에 포함된 기본원칙에서는 각 국가가 해양오염을 방지하기 위해 모든 조치를 취할 것을 요구하고 있다. 스톨홀름 선언은 국제사회에서 해양오염 문제를 본격적으로 다루는 계기가 되었고, 그 후 해양환경을 규제하는 국제협약과 지역협정이 다수 채택되었다. 1973년 선박으로부터의 오염방지를 위한 국제협약과 의정서(MARPOL 73/78)도 이 같은 국제협약 중 하나로, 선박에 의한 기름 및 유해액체물질 오염을 막기 위한 규제조치를 포함하고 있다. 스톡홀름선언에서 채택된 행동계획을 시행하기 위해 1972년 12월 유엔 총회에서 설립된 유엔환경계획(UNEP)은 세계의 연 . 근해 및 공해 지역의 해양자원 보호를 위해 연안국가들이 공동으로 협력할 수 있도록 지역해양계획(Reasonal Seas Programme)을 세우고, 지중해지역 . 중동지역 . 아프리카지역 . 카리브해 지역 . 태평양지역 . 인도양지역 등 각 지역별로 행동계획(Action Plan)과 지역협정을 체결하여 많은 성과를 거두고 있다.

나. 유엔해양법협약 채택과 국제사회의 변화

대규모 해양오염사고의 발생에 대한 대응책으로 국제사회에서는 기름, 유해물질, 방사능물질, 폐기물 투기 등의 규제에 관한 분야별 협약을 다수 채택하였으나 이들 협약은 각 오염분야에 대해 단편적인 규제를 하고 있을 뿐이어서 해양오염을 종합적으로 규제할 수 있는 국제법체계가 필요하게 되었다. 이에 따라 1982년에 채택된 유엔해양법협약에서는 해양환경 보호를 위한 총체적인 법체계를 명시하고 있으며, 모든 종류의 해양오염원을 포괄적으로 규율하는 한편 각 국가의 관할권을 강화하고 있다.

유엔해양법협약의 영향으로 국제사회에서는 해양환경보호 관련 법 체제에 대한 논의가 더욱 활발해졌다. 해양환경을 보호하기 위한 새로운 협약이 다수 채택되었을 뿐만 아니라 기존의 협약들도 개정을 통하여 규제 내용을 한층 더 강화하게 되었다. 해양오염 관련 협약들은 규제 대상을 확대하여 육상오염원에 의한 오염, 대기오염원에 의한 오염, 선박으로부터의 오염, 해저활동에 의한 오염, 폐기물 투기에 의한 오염 등을 다각적으로 규제하게 되었다. 또한 해양법협약이 해양오염을 규제하기 위한 국가 관할권을 확대, 강화하여 연안국가, 항구국가, 기국 등이 보다 적극적으로 입법권과 집행권을 행사할 수 있도록 규정함에 따라 각 국가들이 강력한 관할권 행사를 법제화하게 되었다.

한편 스톡홀름 선언 이후 점차 악화되어 가는 지구의 환경오염을 개선하고 선진국과 개도국간의 빈부격차를 해소하기 위해 1992년 리우에서 유엔환경개발회의(UNCED)가 개최되었는데 이 회의에서는 환경적으로 지속 가능한 개발의 원칙을 이념으로 하는 리우 선언과, 이 선언에서 제시된 원칙들을 구체적으로 실천하는 행동강령인 의제 21(Agenda 21)을 채택하였다. 의제 21은 법적 구속력은 없지만 4개 부 40개 조항에 걸쳐 다양한 분야별로 각 국가에 대해 환경과 개발을 조화시킬 수 있는 기본방향을 제시하고 있으며, 이를 이행하기 위해 모든 분야에 걸쳐 환경협약이 추진되어 오고 있다.

의제 21의 제 4부 17장 "폐쇄해, 반폐쇄해 및 연안을 포함한 전 해양의 보호와 해양생물자원의 보호, 합리적 이용 및 개발"에서는 해양환경이 전 세계 생존에 필수 불가결한 요소이며 지속적인 개발기회를 제공해주는 지원체제임을 밝히고, 해양환경보호에 대해 사전 예방적이고 예측 가능한 종합적인 대책을 마련할 것을 각 국가에 촉구하고 있다. 구체적으로 각 국가가 육상활동으로부터 기인된 해양환경 악화의 방지, 경감 및 규제를 위해 기존의 지역협정의 효과성을 재검토하고 적절한 경우 새로운 지역협정을 체결할 것을 요구하고 있다. 또한 선박운행으로 인한 해양환경 악화에 대처하기 위해 관련협약의 폭넓은 비준 및 시행을 지지하고, 선박으로부터의 해양오염 특히 불법방출에 대한 감시를 위해 협력하며, MARPOL 배출 규정을 보다 엄격하게 시행하도록 요구하고 있다. 의제 21에 따라 각 국가는 기존 협정을 강화하거나 새로운 협정을 체결하여 해양환경을 보호하는 동시에, 선박기인 오염 규정의 집행을 엄격하게 해야 할 책임을 부담하게 되었다. 리우회의에 뒤이어 개최된 1995년 UNEP 워싱턴회의에서 채택한 실천계획에 따르면 각 국가는 지역적 해양환경 관리체제를 구축하여 육상오염원에 의한 오염을 감소시키도록 되어 있다. 또한 UNEP은 해양생태계를 해치는 DDT, 다이옥신, 퓨란 등 12개 지속성유기오염 물질(POPs) 등을 규제하는 협약을 채탁하였으며, 이로써 유해물질의 해양 유입을 통제할 수 있는 길을 열어 놓고 있다. 이외에도 질소산화물과 황산화물, 염화불화탄소 등에 의한 대기로부터의 오염을 막기 위해 MARPOL 협약을 개정하는 등 국제적으로 다양한 해양오염원에 대한 규제가 강화되어가고 있으며 이에 따라 각 국가의 해양환경보호 의무도 강화되어 가고 있다.

다. 지역협정

지역해는 대부분 폐쇄해 내지 반폐쇄해로 되어 있어서 해양오염에 의해 쉽게 피해를 입을 우려가 있기 때문에 지역해 주변의 국가들은 일찍부터 지역협정을 통해 주변 해역의 해양오염을 규제해 왔다.

선박으로 인한 해양오염 관련 지역협정으로는 ① 1969년 기름에 의한 북해오염에 관한 협력협정(Bonn Agreement), ② 1974년 기름에 의한 해양오염에 관한 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 협력협정(코펜하겐 협정), ③ 1974년 발틱해 지역의 해양환경 보호 협약(1974년 발틱해 협약, 헬싱키협약), ④ 1983년 기름 및 기타 유해물질로 인한 북해 오염문제 처리 협력을 위한 협약(1983년 북해 협력협약) 이 있다.

1969년 Bonn 협정은 위급한 해양 기름 오염사고에 대처하기 위해 당사국간에 지역 차원의 국제협력과 정보 교환을 하는 것을 내용으로 하는 협약으로, 북해 연안의 8개국으로 구성되어 있다.

발틱해 협약은 발틱해 지역에서의 해양오염을 막기 위해 채택된 것으로 DDT 등 유해물질의 해양 유입, 육상오염원에 의한 오염, 선박기인오염, 여객기에 의한 오염, 해저 탐사 및 개발로 인한 오염 등을 광범위하게 규제하고 있다. 협약당사국들은 오염발생에 관한 정보를 상호 교환하도록 되어 있다.

1983년 북해 협력협약은 Bonn 협약의 당사국인 북해 연안 8개국과 EEC가 기름 외에 유해물질에 의한 오염까지 규제하며 주요 오염사고에 대해 상호 통보하는 것을 내용으로 하여 체결한 새로운 협정이다.

한편 UNEP의 지원 하에 전 세계 주요 해역에 해양오염 관련 지역협정이 다수 채택되었으며, 그 내용은 다음과 같다.

① 1976년 오염으로부터 지중해 보호를 위한 협약(바르셀로나 협약), 선박과 항공기의 폐기물 방출에 의한 지중해 오염방지를 위한 의정서(폐기물 의정서)와 긴급사태 시 석유나 기타 유해물질에 의한 지중해의 오염을 없애기 위한 협력 의정서(협력 의정서), 1980년 육상오염원에 의한 오염으로부터 지중해를 보호하기 위한 의정서, 1982년 지중해의 특별보호지역에 관한 의정서
② 광범위한 카리브해 지역의 해양환경 보호 및 개발 협약과 의정서(카리브해 지역협약)
③ 1978년 해양환경 오염 방지 협력을 위한 쿠웨이트 지역 협약과 비상사태 시 기름과 기타 유독물질에 의한 오염방지 협력 의정서(1979년 발효)
④ 1981년 중서부 아프리카 지역의 해양환경보호 및 개발 협력을 위한 협약과 의정서(1984년 발효)
⑤ 1981년 남동 태평양의 해양환경 및 해안지역 보호 협약과 비상사태 시 석유 및 기타 유독물질로 인한 남동 태평양지역 오염에 대처하기 위한 지역협력 협정(1986년 발효)
⑥ 1983년 비상사태 시 석유 및 기타 유독물질로 인한 남동 태평양 지역 오염에 대처하기 위한 지역협력 협정의 보충의정서와 육상오염원에 의한 남동 태평양 지역 오염 방지를 위한 의정서(1987년 발효)
⑦ 1982년 홍해와 아덴만의 환경보호를 위한 지역협약과 의정서(1985년 발효)
⑧ 1985년 동아프리카 지역의 해양 및 해안환경 보호, 관리, 개발을 위한 협약과 의정서
⑨ 1989년 베링해와 Chukchi 해의 오염방지 협력에 관한 미-소 협약

1976년 오염으로부터 지중해 보호를 위한 협약(바르셀로나 협약)은 지중해의 해양환경을 보호하기 위해 광범위한 협력방안을 모색하는 협약으로, 선박과 항공기의 폐기물에 의한 오염, 선박에 의한 오염, 해저탐사 및 개발에 의한 오염, 육상오염원에 의한 오염 등 다양한 오염원을 규제하고 있다. 당사국들은 해양오염을 예방, 감소시키고, 지중해의 해양환경을 개선하기 위해 필요한 모든 조치를 취하도록 되어 있다. 이 협약에 명시된 의무를 구체화하기 위해 1976년 폐기물 의정서, 1980년 협력 의정서, 1986년 지중해의 특별보호에 관한 의정서 등 일련의 의정서들이 채택되었으며, 협약당사국들은 의정서 중 하나 이상에 가입해야 한다.

기름오염 손해에 대한 책임배상에 관한 지역협정으로는 ① 1977년 해저자원의 탐사 및 개발에서 발생하는 기름오염 손해에 대한 민사배상책임에 관한 협약(런던 협약), ② 1983년 석유 및 기타 유해물질로 인한 북해 오염문제 처리 협력을 위한 협약(북해협력 협약) 등이 있다. 이들 협약은 기름이 방출됨으로서 발생한 피해에 대해 민사상 적절한 보상을 해줄 것을 규정하고 있으며, 국제기금에 관한 협약들은 부족한 보상액 문제를 해결하기 위해 보상기금제도를 도입하고 있다.

라. 각 국가의 국내법 제도

선박기인 오염이 해양오염에서 차지하는 비중이 크기 때문에 대다수 국가들은 선박오염에 관한 규제를 국내법에 수용하고 있으며, 유엔해양법협약에 따른 일반적인 선박오염 규제와 MARPOL 73/78에서 규정하고 있는 구체적인 규제 내용을 함께 도입하고 있는 것이 보통이다.

미국은 1972년 제정된 Federal Water Pollution Control Act를 개편하여 1977년 Clean Water Act 체제로 이끌어오는 한편, 유류오염 사고에 대비하여 Oil Pollution Act(1990)를 별도로 규정하고 있다. Clean Water Act(1977)는 자국 수역에서 오염물질을 방출하는 것을 통제하고 있으며, 법률규정에 따르는 허가를 받지 않고 점오염원으로부터 바다로 오염물질을 방출한 행위를 불법행위로 간주하고 있다. 또한 선박에서 배출되는 질병 유발 미생물(disease-causing microorganisms)과 유해성화합물로부터 인간 건강과 수중환경을 보호하기 위한 규정을 포함하고 있다. Oil Pollution Act(1990)는 재해를 일으키는 기름유출을 예방하고, 사고책임이 불분명한 경우에 유류세를 기금으로 활용하여 기름정화비용에 충당할 수 있도록 하고 있다. 기름저장시설과 선박은 대규모 기름방출사고에 대한 대응책을 연방정부에 제출하여야 한다.

오스트레일리아는 1983년 Protection of the Sea (Prevention of Pollution from Ships) Act 1983 (1983 Act)를 제정하고 MARPOL 협약을 이행하기 위한 의무를 이행하고 있다. 이 법에 따라 선박으로부터의 오염을 예방하기 위해 자국 선박들이 해양에 오염물질을 방출하는 것을 금지하고 있으며, MARPOL에서 요구하는 선박의 건조 및 장비 기준을 준수하도록 되어 있다. 1983년 해양보호법은 오스트레일리아 영해 부근에만 적용이 되어 경제수역 내에서 위반행위를 통제하기가 어렵게 되어 있기 때문에 2001년 International Maritime Conventions Legislation Amendment Act를 제정하여 이 문제를 해결하고 있다. 이 법에서는 기름, 유해물질, 폐기물 등을 배출하는 행위에 대해 선장과 선주에게 엄격한 책임을 인정하고 있다.

중국은 1982년에 해양환경보호법을 제정하였으며, 연안 건설공사로 인한 해양오염, 연안 석유 탐사 및 개발로 인한 해양오염, 육상기인 해양오염, 선박에 의한 해양오염, 폐기물 투기로 인한 해양오염 등 거의 모든 종류의 해양오염원을 포괄적으로 규제하는 한편, 선박오염방지조례를 통해 선박에 의한 오염을 별도로 규제하고 있다. 선박오염방지조례는 선박에서 발생하는 기름, 기름혼합물 기타 유해물질로 인한 해양오염을 규제하는 점에서 우리나라의 해양오염방지법과 유사한데, 위험물질의 운송, 선박에서 발생한 쓰레기, 선상작업으로 인한 오염 방지 등 해양오염방지법에 포함되지 않는 분야까지 규제하고 있으며, 특히 책임분야에서 형사 및 행정책임 외에 민사책임까지 총괄적으로 다루고 있다. 또한 중국의 해양 관할권 밖에서 행하여진 해양오염행위가 중국 수역에 피해를 주는 경우에까지 규제를 함으로써 적용범위도 크게 확대하고 있다. 중국의 해양오염방지법과 선박오염방지조례가 얼마나 효율적으로 집행되고 있는가 하는 것과는 별개로, 법제 자체는 유엔해양법협약과 MARPOL 73/78을 충실하게 수용하고 있으며, 오히려 MARPOL 73/78보다 더 엄격하게 규정하고 있다.

일본은 1967년 선박의 기름에 의한 해수의 오탁 방지에 관한 법률에 뒤이어 1970년 해양오염방지법을 제정하고 1976년 이를 개정하여 해상오염 및 해상재해의 방지에 관한 법률로 시행하고 있는데, 그 명칭에서 알 수 있는 바와 같이 해양오염 외에 해상재해의 방지까지 포괄적으로 규제하고 있다. 해상오염 및 해상재해의 방지에 관한 법률에서는 특히 선박기인 오염, 해상소각 등을 규제하고, 폐기물 방제, 해상재난에 따른 선박교통의 위험방지조치에 대해 규제를 하고 있으며, MARPOL 73/78에서 규정하고 있는 특별해역에 대한 규제기준을 별도로 명시하고 있다.

우리나라는 1977년 해양오염방지법을 제정하여 선박과 해양시설에서 배출되는 기름, 유해액체물질, 포장유해물질 등과 폐기물에 의한 해양오염을 규제하고 있으며, 해상사고에 대비한 방제대책을 포함시키고 있다.