산하온환경연구소

해양오염

해양투기에 의한 해양오염

새로운 제도에 대한 국제적 수용 태도

가. 폐기물 투기 규제를 위한 국제사회의 노력

폐기물 투기를 규제하기 위한 국제사회의 노력은 1950년대부터 시작이 되었다. 1958년 공해(公海)에 관한 제네바 협약(Geneva Convention on the High Seas, 1958)이 당사국에 대해 공해상에서 핵폐기물 투기를 금지할 의무를 부과한 이래 국제사회에서는 각 국가의 해양환경보호의무를 인정하기 시작하였으며, 해양투기를 규제하기 위한 국제제도의 설립을 추진하려는 움직임이 나타나게 되었다. 특히 1967년 Torrey Canyon 호 사고를 비롯한 대규모 해양오염사고의 발생으로 해양오염의 심각해짐에 따라 기름유출뿐만 아니라 해양투기에 대해서도 제도적으로 규제해야 한다는 인식이 폭넓게 형성되기 시작하였으며, 1972년 스톡홀름 회의를 계기로 폐기물의 해양투기에 대한 규제가 본격화되기 시작하였다.

1972년 스톡홀름 회의는 국제환경문제의 본질을 파악하고 이에 효과적으로 대처하는 방안을 모색하려는 의도에서 개최된 유엔 인간환경회의로, 이 회의를 통해 전 세계적인 환경협력을 약속하는 스톡홀름선언이 채택되었다. 스톡홀름선언에 포함된 26개의 기본원칙 중 제 7호와 21호는 각 국가의 일반적인 해양환경 보호의무를 규정하고 있다.

기본원칙 제 7호는 각 국가가 해양오염을 예방하기 위해 가능한 모든 단계의 조치를 취할 것을 요구하고 있으며, 제 21호는 각 국가에 자원개발의 주권을 인정하는 동시에 환경보호의무를 부과함으로서 자원개발행위가 다른 국가나 국제공역의 환경을 해치지 않도록 요구하고 있다. 이 원칙들은 폐기물의 해양투기를 직접적으로 규제하고 있지는 않으나 각 국가로 하여금 해양오염을 예방하고 다른 국가나 국제공역에 환경적 피해를 미치지 않을 의무를 부과함으로서, 폐기물을 포함한 기타 해로운 물질의 해양투기를 규제하기 위한 광범위한 기초를 마련하고 있다. 이에 따라 각 국가는 이 원칙들에 의거하여 폐기물의 해양투기로 다른 국가 또는 국제공역의 환경을 오염시키지 않을 의무를 부담하게 된다.

스톡홀름회의에 의해 별도로 채택된 권고 86(Recommendation 86)에서는 해양투기 규제를 위한 국제제도의 설립과 지역협정의 체결을 요청함으로서 보다 구체적인 방안을 제시하고 있다. 즉 권고 86 (c)항에서는 각 국가에 대해 자국민의 해양투기를 규제할 의무를 인정하고 특히 폐쇄해와 반폐쇄해에서 국제기구 및 지역협정을 설정하도록 노력할 것을 요구하고 있다.

1972년 스톡홀름선언에 뒤이어 채택된 1972년 런던협약은 폐기물의 해양투기를 규제하는 최초의 국제협약이며, 그밖에 다수의 지역협정이 채택되어 해양투기를 금지하고 있다. 그러나 국제사회의 제도적인 노력과는 달리 핵폐기물과 산업폐기물 등 위험물질의 해양투기와 유독성 물질의 해상소각이 점점 더 급증하게 되었고, 해양으로 방출되는 일반 폐기물의 양도 늘어나게 되었다. 이에 따라 해양오염은 더욱 심각하게 되어 해양환경을 보호하기 위한 새로운 법적 조치가 불가피하게 되었다.

이러한 상황에서 1982년 해양법협약에 포괄적인 해양투기 규제제도가 명시됨으로써 국제법상 해양투기의 통제를 더욱 보편화하고 강화하는 효과를 가져오게 되었다. 해양법협약을 채택한 이래 폐기물의 해양투기 규제제도는 더욱 강화되었으며, 해양투기를 규제하는 관련 협약들도 개정을 통해 그 내용을 점차 강화해 나가는 추세에 있다. 이에 따라 런던협약은 1978년, 1980년, 1989년, 1993년의 4 차례에 걸친 개정을 통해 협약에 의한 규제를 점차 강화해왔고, 유엔해양법협약이 발효된 지 4년 후인 1996년에 개정의정서를 채택하여 협약 내용을 대폭 강화하고 규제방식을 전면 개정하였다. 한편 지역해의 해양투기를 규제하는 지역협정들이 다수 등장하게 되었는데 지역협정은 런던협약보다 더 강화된 금지조항을 둠으로서 지중해, 발틱해, 흑해 등의 폐쇄해 내지 반폐쇄해는 물론이고 남태평양 등의 개방된 해역에 이르기까지 폐기물 투기를 억제하는 역할을 하고 있다.

나. 지역협정(Regional Agreements)

지역협정은 특정 해역의 오염규제를 대상으로 하기 때문에 해양투기를 더 엄격하게 통제하고 있으며, 특히 폐쇄해 또는 반폐쇄해의 경우는 해양오염의 영향을 쉽게 받기 때문에 일반적으로 규제를 더 강화하는 경향을 띄고 있다. 이들 협정은 런던협약의 이행을 강화해주고 효율성을 높여주며, 상호보완적인 관계에 있다고 볼 수 있다.

이러한 지역협정 중에서 오슬로협약과 OSPAR협약은 런던협약의 모델이 되는 협약으로 런던협약보다 앞서가는 규제 내용을 포함하고 있는 중요한 협약이다. 특히 런던협약을 앞서가는 선례가 되고 있는 1972년 오슬로 협약과 OSPAR 협정은 폐기물 해양투기를 대부분 중단하였거나 중단할 예정이며, 육상오염원과 근해오염원에까지 통제의 범위를 넓혀감으로써 실효적인 폐기물 해양투기 규제제도를 정착시켜나가고 있다.

1) 1976년 바르셀로나(Barcelona)협약과 그 의정서(Convention for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution, 1976) 바르셀로나협약은 지중해의 해양환경보호를 위해 선박과 항공기에 의한 해양투기, 선박으로부터의 오염, 대륙붕과 해저개발로 인한 오염, 육지오염 등 포괄적인 오염원을 규제하고 있으며, 선박과 항공기의 덤핑으로 인한 지중해 오염방지에 관한 의정서를 채택하여 구체적인 의무를 부과하고 있다.

2) 1986년 누메아(Noumea)협약(Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region, 1987) 누메아협약은 남태평양 지역의 해양환경과 그 자원보호를 위해 선박기인 오염, 육상오염원에 의한 오염, 해저활동으로 인한 오염, 항공기 오염 등을 규제하고 있다. 선박, 항공기, 인공구조물로부터의 투기를 규제하고 특히 일체의 핵폐기물 또는 핵물질을 투기할 수 없을 뿐더러 저장, 보관 및 해저처분을 금지하고 있다. 1989년에 채택된 방사능오염에 관한 의정서도 같은 입장을 재확인하고 있다.

3) 1974년 헬싱키(Helsinki) 협약(Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area, 1974) 헬싱키협약은 발틱해의 해양환경보호를 위해 육상오염원에 의한 오염, 선박기인오염, 유람선에 의한 오염, 해저탐사 및 개발로 인한 오염 등을 광범위하게 규제하고 있으며, 발틱해 지역에 해양투기를 하지 못하도록 금지하고 있다. 사전특별허가를 받은 준설토의 투기는 허용된다.

4) 1972년 오슬로 협약(Convention for the Prevention of Marine Pollution by Dumping from Ships and Aircraft, 1972)

오슬로협약은 해양투기로 인한 북동대서양의 해양환경오염을 막기 위해 북동대서양 주변의 국가들이 채택한 협약으로, 해양투기를 규제하는 최초의 지역협정이다. 오슬로 협약은 유독성 폐기물질에 대해 특히 규제를 강화하여, 독성이 강한 물질은 투기하지 못하도록 금지하고, 독성이 약한 물질은 허가를 받도록 규정하고 있다(제5조, 6조, Annex I, II). 즉 해양투기 규제 대상을 black list, grey list, white list의 3개 범주로 나누어 black list에 열거된 물질들에 대해서는 해양투기를 전면 금지하고, grey list에 열거된 물질들은 사전 특별허가를 받아 해양투기를 할 수 있도록 하며, 나머지 물질들은 사전 일반허가를 받아 투기를 하도록 규정하고 있다.

이러한 체제는 런던협약과 유사한 것이며, 1989년 산업폐기물 투기를 잠정 중단하고 하수오니의 투기를 1998년 이전에 중단하는 등 폐기물 투기의 규제를 점차 강화한 점에서도 유사하다. 이 협약은 산업폐기물, 하수오니 뿐만 아니라 준설물질의 해양투기와 해상소각을 규제하고 있으나, 핵폐기물에 대한 규제는 하지 않고 있다. 이는 당사국인 영국과 프랑스 등의 핵산업계에서 핵폐기물 문제를 협약 내에서 규제하지 못하도록 철저하게 방어했기 때문인데, 결과적으로 회원국들은 핵폐기물 투기에 대해 제재를 가할 기회를 잃게 되었다. 오슬로협약은 협약당사국의 협약 이행을 규제하고 통제하기 위해 오슬로위원회(Oslo Commission)를 설치하고 있다.

5) OSPAR 협약(Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic, 1992)

오슬로협약을 체결한 지 2년 후인 1974년 오슬로협약 당사국들은 파리협약을 체결하였다. 파리협약은 육상오염원과 근해 플랫홈(offshore platform)으로부터의 위험물질 투입에 따르는 해양오염을 규제하고 있으며, 해양투기는 다루고 있지 않다. 1989년 오슬로위원회는 파리협약의 이행을 위해 설치한 파리위원회(Paris Commission)와 통합하여 북동 대서양의 해양환경 보호를 위한 새로운 협약을 추진하기로 결정하고, 3년여의 준비기간을 거쳐 1992년에 OSPAR 협약을 체결하였다.

OSPAR 협약은 오슬로협약과 파리협약을 합병, 현대화하여 규제 내용을 강화하고 있다. 해양오염원이 되는 폐기물의 해양투기를 원칙적으로 금지하되 준설물질, 하수오니, 어류폐기물, 선박, 항공기 등 예외적인 극소수의 경우에만 허용하고 산업폐기물과 소각의 경우도 규제를 강화하는 것이다(Annex II, 제3조 1, 2항). 이중에서 준설물질, 하수오니, 자연성 유기물질은 이미 투기가 중단되었고, 어류폐기물, 선박, 항공기의 경우는 2004년 12월 31일까지 투기를 중단하도록 되어 있다.

OSPAR 협약은 핵폐기물의 투기도 규제하고 있다. 이 협약의 부속서 II에서는 저준위 및 중준위 핵물질의 해양투기를 금지하고 있는데, 최소한 2008년 1월 1일까지는 북동대서양에서 핵폐기물의 해양투기를 금지하고, 그로부터 10년 후인 2018년까지는 3/4 다수결 투표에 의해 금지를 연장할 수 있도록 규정하고 있다(Annex II, 3조 3항). 영국과 프랑스는 협약 발효 후 15년간 핵폐기물 해양투기 금지조치를 수락하되, 그 기간이 만료한 후에는 이에 동참하지 않을 수 있다. 이들 국가는 북동대서양에서 핵폐기물 투기를 금지하는 데 크게 반발하였으나, 이 같은 조건으로 협약에 서명한 것이다.

OSPAR 협약은 육상 오염원과 근해 오염원에 기인하는 해양오염의 예방 및 제거도 협약 범위 내에 포함하고, 국내수역에까지 협약의 적용범위를 확대하고 있다. 이 협약은 또한 사전예방원칙과 오염자부담원칙을 채택하는 등 국제사회의 새로운 인식변화를 수용하고 있으며, 최상의 이용가능한 기술(Best Available Technics: BAT)과 최상의 환경관행(Best Environmental Practice: BEP) 및 청정기술을 채택하도록 규정하고 있다. OSPAR 위원회는 구속력있는 결정권을 가지고 있다.

OSPAR 협약이 중요한 것은 런던협약보다 앞서가는 규제를 통하여 사실상 런던협약을 리드해 나가는 역할을 하고 있다는 점이다. 해양투기 뿐만 아니라 육상 오염원, 근해 오염원, 해상 소각 등 광범위한 해양오염원에 대한 규제를 강화해 나가고, 사전예방제도와 오염자부담원칙, 최상의 환경관행 등 새로운 개념을 도입함으로써 해양오염에 대한 국제적 규제의 방향을 제시하고 있다고 볼 수 있는 것이다. 이러한 점에서 앞으로 OSPAR 협약의 발전과정을 주목할 필요가 있다.

다. 각 국가의 국내법 제도

각 국가들은 일반적으로 유엔해양법협약의 해양투기 규정을 수용하여 국내법에 명시하고 있다. 미국은 1972년 제정된 Marine Protection, Research, and Sanctuaries Act Title(MPRSA)를 개정한 1988년 Ocean Dumping Act에서 해양투기를 금지하고 있다. MPRSA는 허가를 받지 않는 한 해양투기를 목적으로 미국으로부터 오염물질을 수송하거나 해양투기를 목적으로 미국 선박에 의해 오염물질을 수송하는 것, 미국 밖에서 미국 영해로 오염물질을 수송하는 것을 금지하고 있다. 허가발급 기준은 투기가 인간 건강, 복지, 해양환경을 불합리하게 저하시키거나 위태롭게 하는가의 여부이다.

중국은 1983년 해양환경보호법을 제정하고 선박기인 오염, 육상기인오염, 연안석유탐사 및 개발로 인한 오염, 연안 건설로 인한 오염 등을 포괄적으로 규제하고 있으며, 폐기물에 대한 해양오염도 규제하고 있다. 해양환경보호법에 따르면 어느 누구도 해양에 폐기물을 투기하는 것이 금지되며, 사전에 허락을 받은 경우에 지정된 장소와 시간에 폐기물을 투기하는 것만이 허용이 된다.

일본은 1976년 개정된 해상오염 및 해상재해의 방지에 관한 법률에서 선박, 항공기, 해양시설로부터 기름, 유해액체물질 기타 폐기물의 배출과 해상소각을 규제하고 있으며, 해양투기를 규제하고 있다. 일본은 폐기물 해양처리와 관련하여 1996년 폐기물 처리 및 청소에 관한 법률시행령 등을 개정하였으며, 천연에서 유래한 오염되지 않은 유기물질 등을 제외한 산업폐기물의 해양투기를 금지하도록 규제하고 있다. 이는 1993년 런던협약부속서 Ⅰ의 개정에 따라 산업폐기물의 해양투기처분기준을 강화하기 위한 것이다.

우리나라는 1977년 제정된 해양오염방지법에서 선박으로부터 폐기물을 해양에 투기할 수 없도록 규정하고 있다. 다만 육지에서 처리가 곤란한 폐기물은 지정된 해역에서 일정한 방법에 따라 투기를 하는 것이 허용되고 있다.