물에 관한법
국제하천
국제하천의 개념
국제하천은 2개국 이상의 국가들 사이에서 국제적인 경계를 이루거나 이들 국가의 영토를 연속적으로 흐르는 하천으로서, 2개국 이상 국가들의 영토에 걸쳐서 흘러 내리는 형태를 취하고 있다.
과거에는 국제하천이 주로 수로(水路)의 의미에 국한된 개념으로 받아 들여져서 international river라는 용어를 사용하였다. 이것은 국제하천의 용도를 주로 항해에 국한시킨 개념으로, 이 당시의 국제 하천법 체제는 영토 국가의 국가주권과 하천 연안국가 및 비 연안국가의 항해의 자유를 조화시키는 데 중점을 두었다.
그러나 최근에는 국제하천이 유역(basin)에까지 확대되고, 동시에 강과 호수, 지하수원 등을 포괄하는 개념으로서 international watercourse라는 광범위한 용어를 사용하고 있다. 과거의 국제하천 개념이 단지 국가간의 영토를 가로질러 흐르거나 국경을 설정하는 부분만을 의미하는 데 비해, 현대적인 개념은 호수, 지류, 지하수체제, 그리고 수로 내에 있는 전체 분수령과 강 유역을 모두 포함하고 있는 것이다.
국제법협회(ILA)에 따르면, 국제하천은 지표면과 지하를 흐르는 물을 포함한 물체제의 분수령에 의해 결정되는 지역으로서 2개국 내지 3개국의 영토로 뻗쳐 있고, 공동의 하류로 흘러 내리는 지리적 범위를 포괄하는 것이라고 정의하고 있다. 이것은 국제하천의 지리적 범위를 매우 넓게 파악하고 있는 입장이며, 국제하천의 국제화를 통해 환경오염을 규제하고 물의 이용을 극대화하려는 현대적 추세와 일치하는 것이다.
국제하천의 개념 범위를 결정하는 문제는 환경오염의 규제문제와 직접적으로 연관되어 있다. 즉 국제하천의 범위를 넓게 설정하는 경우에는 동일한 국제하천 주변에 위치한 국가들이 환경오염을 공동으로 규제하는 것이 가능해지는 것이다. 반대로 국제하천의 범위를 좁게 설정하는 경우에는 하천의 이용을 운송에만 국한시키기 때문에 효율적인 공해방지를 추진하는 것이 어렵게 되어 있다.
국제하천의 환경오염 현황
근래에 국제하천 주변의 경제개발이 활발해 짐에 따라 국제하천은 심각한 환경오염현상을 나타내고 있다. 하천유역의 집중적인 수력발전과 관개, 배수, 그리고 채광활동으로부터 하천의 염도가 증가하고, 침수의 위험이 있는 한편, 적절하게 처리되지 않은 하수와 산업폐수가 급증하고 있어서 하천 주변에 위치한 국가들 사이에 분쟁을 야기시키고 있다.
이러한 현상을 가중시키는 것은 국제하천의 경제개발에 따른 인구증가문제이다. 특히 국경을 이루는 국제하천의 경우는 인구 집중현상이 더욱 심하다. 하천유역의 인구증가는 제한된 수자원에 대한 수요를 가중시킴으로서 연안국가들 사이에 분쟁을 유발시킬 뿐만 아니라, 생활용수의 증가로 인하여 수질오염을 비롯한 각종 환경오염을 증폭시키는 요인이 되고 있다.
국제하천의 환경오염문제가 중요한 것은 이것이 하천오염에 그치는 것이 아니라 생태계에까지 지대한 영향을 미친다는 점이다. 국제하천은 철새를 비롯한 야생동물과 연어 등 이동성 어류(migratory species)의 중요한 서식지가 되고 있다. 그러므로 국제하천에 산업폐수나 생활용수를 방출하고, 수력발전을 위해 댐을 건설하거나 수류를 변경하는 것은 결과적으로 이들 생태계를 위태롭게 만드는 것이다.
국제하천제도
양자조약과 지역조약
국제하천에 관한 국제제도의 시초가 된 것은 1815년 비엔나 회의 최종의정서이다. 이 의정서에서는 국제하천의 항해에 관한 공동규칙을 마련하고, 평등대우의 원칙과 항해의 자유를 인정하였다. 그후 1919년 베르사이유 조약, 1921년 바르셀로나 협약 등이 체결되어 국제하천의 항해를 규율하였다. 이들 조약에서는 항해의 자유를 인정하는 한편, 라인 강과 다뉴브 강, 오데르 강에 하천 위원회를 각각 설치하고 하천을 관리하도록 하였다.
위의 조약들과 달리 국제하천의 경제적 이용에 관하여 규율하고 있는 대표적 조약으로는 1923년 다수국가에 관련되는 수력발전에 관한 제네바 협약과 1971년 국제하천의 이용에 관한 아순시온 조약(Act of Asuncion on the International Rivers) 등이 있다. 이 조약들은 수자원 개발과 이용에 관하여 관련국가들이 상호협력하고, 국제하천 이용시 다른 나라에 피해를 주지 않도록 규정하고 있다.
그 밖에도 하천이용과 관련해서 체결되는 양자조약 내지 다자조약은 세계적으로 수백 개에 달한다. 이들 조약은 하천이용에 관하여 여러가지 다양한 내용을 포함하고 있지만, 대부분이 수자원 분배나 수자원 개발 등 관계국가들 사이의 이해관계를 조정하는 데 주안점을 두고 있다.
이중 상당수의 조약에서 두드러진 경향은 국가간 이해조정의 복잡성이나 국가이해의 변화가능성 등을 고려하여 하천의 공동관리제도를 취하고 있다는 점이다. 공동관리제도란 국제기구를 설치하여 하천유역을 통합된 전체로서 관리하도록 하는 것이다. 다뉴브강 하천 위원회, 라인강 하천 위원회 외에도 미국 - 캐나다 간 국제 합동위원회, 니제르 강 위원회, 아마존 강 협력위원회, 나일강 상설연합기술 위원회, 잠베지 강 위원회 등이 그 예이다.
공동관리제도의 이점은 국제하천의 환경보호를 제도적으로 규제할 수 있다는 것이다. 즉 설치된 국제기구를 통해 연안국가들에 피해를 줄 수 있는 공해, 물 사용으로 인한 환경적 영향, 생태계에 미치는 피해, 기타 자연적 재해를 통제하고 최소화할 수 있게 하는 것이다. 그러나 실제로 환경오염행위를 규제하는 조약은 극히 최근에 와서야 등장하고 있다.
1976년 라인 화학물질 협약(Rhine Chemicals Convention)과 1976년 라인 염화물질 협약(Rhine Chlorides Convention)은 국제하천오염을 공동으로 규제하는 것을 내용으로 하는 대표적인 환경보호협약이다. 이들 협약은 화학물질과 염화물질의 방출에 의한 라인 강의 오염을 막기 위해 라인 강 연안국가들 사이에 채택된 것이다. 이들 양 협약에서 당사국들은 협약에 명시된 이들 오염물질이 라인 강에 방출되지 않도록 엄격히 통제하며, 라인 강 위원회는 당사국들의 협약 이행을 감시하고 규제한다.
미국 & 캐나다의 하천분쟁과 양자조약
국제하천의 환경보호를 내용으로 하는 조약은 미국과 캐나다, 미국과 멕시코 사이에서도 체결이 되었다. 미국과 캐나다는 오대 호를, 미국과 멕시코는 리오 그란데 강을 사이에 두고 인접해 있다. 따라서 이 지역에서 발생하는 각종 공해로 인한 분쟁이 국가들간에 계속되어 왔으며, 이를 해결하기 위한 조약이 일찍부터 형성되어 왔다.
미국과 캐나다는 오대 호에 산업시설이 밀집되어 있기 때문에 여기에서 배출되는 오염물질로 인한 공해문제가 양국간에 분쟁의 요인이 되어왔다. 1909년 국경 물 조약은 양국 간의 국경을 따라 흐르는 모든 강과 호수를 규제하기 위해 체결한 최초의 조약이다. 이 조약은 수류(水流)의 형평한 이용뿐만 아니라 하천을 통해 상대국가로 이동하는 오염도 다루고 있으며, 국제 합동 위원회를 설치하여 양국 간의 분쟁을 조정하도록 하고 있다.
하천을 통한 환경오염이 본격적으로 규제된 것은 1972년과 1978년에 체결된 오대 호 수질협정(Great Lakes Water Quality Agreement)이다. 1972년 협정을 대체한 1978년 협정은 오대 호 유역의 생태계를 회복하고 유지하는 데 그 목적이 있으며, 지리적 범위에서 볼 때 1909년 조약보다 훨씬 광범위하다.
이 협정에 따르면 미국과 캐나다 양 국가는 오염원의 방출을 최대한 감소 또는 제한하고, 협정목적에 일치하는 수질기준과 규제조치를 취하도록 되어 있다. 이 협정하에서 국경합동 위원회는 훨씬 더 강력하고 추가적인 권한을 갖게 된다. 이 협정은 생태계 접근방법을 바탕으로 하천의 수질문제를 다루고 있다는 점에서 종래의 다른 조약들보다 진보된 형태의 조약으로 평가되고 있다.
미국 & 멕시코의 하천분쟁과 양자조약
미국과 멕시코는 리오그란데 강을 사이에 두고 여러 개의 주(州)와 도시들이 마주보고 있으며, 지리적으로 단일한 공동체를 형성하고 있다. 양국 사이에서는 리오 그란데 강과 콜로라도 강의 이용문제를 둘러싸고 19세기부터 분쟁이 시작되었다. 처음에는 문제가 되었던 것은 수자원의 분배에 관한 분쟁이었다. 양측은 이를 해결하기 위해 1906년에 리오그란데 강과 그 수자원 분배에 관한 조약을, 그리고 1944년에 콜로라도 강, 티유아나(Tijuana) 강 및 리오그란데 강의 수로이용에 관한 조약을 체결하였다. 이들 조약은 수자원의 양적 분배만을 내용으로 하고 있으며, 미국측에 일방적으로 유리한 불평등 조약이었다.
다음에 문제가 된 것은 하천오염으로 인한 분쟁이었다. 양국의 국경지대에 위치한 많은 도시와 산업시설로부터 생활하수와 산업폐수가 쏟아져 나와 하천을 오염시켰던 것이다. 멕시코의 국경도시 및 산업체들은 부족한 재정 때문에 적절한 하수처리시설을 갖추고 있지 못해서 각종 폐수를 그대로 하천에 방출시켰다. 또한 관개시설에 이용되었던 물이 토양 속의 염분을 흡수한 채로 하천에 유입됨에 따라 하류지역의 강물 염도가 높아지는 것도 오염의 한 형태였다. 염도로 인한 분쟁은 양 국가가 1973년 염도에 관한 협정을 체결함으로써 일단락되었다.
그러나 양국간의 해묵은 분쟁은 계속되었으며, 이를 해결하기 위해 1983년 미국과 멕시코 사이의 국경지대의 환경의 보호와 향상을 위한 협력협정이 체결되었다. 이 협정은 환경보호와 보존, 그리고 오염의 예방과 통제를 주된 목적으로 하며, 양국 간의 다양한 환경문제를 포괄적으로 해결하기 위해 여러가지 협력방안을 규정하고 있다.
유엔 국제법위원회 법안
유엔 국제법위원회는 1974년이래 10여년간 항해 이외의 국제하천 이용에 관한 법안을 준비하여 1984년에 1차 법안을 확정하고, 부분적인 개정을 거쳐 1991년에 2차 법안을 확정하였다. 이 법안은 항해를 제외한 거의 모든 분야의 하천이용을 망라하고 있으며, 하천이용의 기본원칙과 각 국가의 환경보호의무, 국제기구의 기능, 공동협력제도 등에 관하여 포괄적인 규제를 하고 있다.
이 법안의 바탕이 된 것은 국제하천에 관한 기존의 관습법과 국가관행 등으로서, 대부분이 국제사회에서 명시적 또는 묵시적으로 승인을 받은 내용들에 기초하고 있다. 이 법안은 현재 관습법으로서의 지위를 인정받고 있으며, 가까운 시일 내에 국제조약으로 채택될 예정이다. 이 법안은 형평한 이용원칙, 환경보호의무, 공동협력 및 관리제도 등을 주요한 내용으로 하고 있다.
1992년 국제하천 및 국제호수의 보호와 이용에 관한 협약
협약 목적 & 기본원칙
이 협약은 유엔 주도하에 1992년 헬싱키에서 체결된 것으로, 국제하천과 호수의 보호 및 이용에 관한 국제협력을 증진시키고, 유독성 물질에 의한 수중환경 오염을 예방, 감소, 통제하기 위한 국내 및 국제조치를 강화하는 데 그 목적이 있다.
이 협약의 일반원칙에 따르면 각 국가는 국제적인 영향을 미칠 수 있는 하천오염을 예방, 감소, 통제하기 위해 필요한 조치를 취하고, 하천환경보호를 위한 정책, 프로그램 및 전략개발을 수행하도록 되어 있다. 또한 생태적으로 건전하고 합리적인 하천관리와 수자원 보존 및 환경보호를 위한 하천이용을 보장하는 조치를 취하도록 되어 있다. 각 국가는 이러한 조치를 취할 때 예방의 원칙, 오염자 부담원칙, 현세대 및 미래세대를 위한 수자원이용의 원칙에 따라야 한다.
국제하천 & 호수의 오염 규제
국제하천과 호수에 오염물질을 방출할 때는 반드시 저폐기물 및 무폐기물기술(low- and non-waste technology)을 이용해야 하고, 국내 관계기관의 사전허가를 얻되, 유해물질 방출기술에 의한 제한규정을 준수해야 한다. 수질과 생태계보호를 위해 필요한 때에는 이보다 더 엄격한 규정에 따라야 하며, 적어도 생물학적 처리 내지는 이와 동등한 처리과정을 통해야 한다. 농경 등 혼합된 연원에서 나오는 유해물질과 자양분의 하천투입도 엄격히 규제된다. 또한 국제하천과 호수의 환경보호를 위해 환경영향평가, 지속가능한 수자원관리, 비상대책 등이 요구되고 있으며 사고로 인한 오염위협도 최소화하도록 되어 있다.
각 국가는 특정한 산업시설지역에 적용되는 방출제한규정을 설정하고, 필요한 경우에는 오염물질의 생산 또는 이용을 전면적 또는 부분적으로 제한할 수 있다. 또한 수질기준을 채택하여 국제적 영향을 규제하여야 한다. 이외에도 각 국가는 국제하천의 상태를 감시하는 프로그램을 마련하고, 환경영향을 통제하는 데 적절한 기술의 연구와 개발에 협력하며, 국가간에 필요한 정보교환을 하도록 되어 있다. 그밖에 하천오염규제를 위해 국가들간에 양자 또는 다자협정을 체결하여 공동협력을 추구하도록 하고 있으며, 조기경보체제, 협의, 공동감시 및 평가, 공동연구 및 개발, 정보교환, 상호협력 등 상세한 규정을 통해 협력방안을 구체적으로 명시하고 있다.
평가
이 협약은 국제하천의 환경오염문제를 국가들간의 협력을 통해 해결하려는 시도하에 체결된 조약이다. 여기에서 협력을 강조하는 것은 국제하천의 특성상 한, 두 국가의 노력으로는 환경오염을 통제할 수 없기 때문이다. 그러나 이 협약에서는 규제대상이 되는 오염물질의 국제적 기준을 설정하지 않고 있다. 즉 하천에 방출이 금지되는 오염물질을 구체적으로 열거하지 않고 있으며, 일정한 기술에 의한 여과와 허가를 거쳐 방출하도록 규정하고 있다. 또한 협약불이행에 대한 제재수단도 설정하지 않고 있다. 따라서 단순히 당사국의 개별적 노력에 의존하여 국제하천오염을 규제하려고 한다는 비난을 받을 소지가 있다.